Amsterdam, 12 februari 2016 – Op 9 februari 2016 is het Wetsvoorstel Huis voor Klokkenluiders plenair behandeld in de Eerste Kamer. Tijdens deze behandeling konden Eerste Kamerleden vragen stellen aan de Tweede Kamerleden (Van Raak c.s.) over het door hen ingediende wetsvoorstel.
Er zijn veel en kritische vragen van de senatoren. Na de gebruikelijke lof voor het voorstel om klokkenluiders te beschermen – hetgeen een breedgedragen wens is – volgt in veel gevallen een flinke reeks vragen en opmerkingen over het wetsvoorstel en het functioneren van het Huis. Vóór de stemming komende dinsdag zullen de initiatiefnemers komen met een brief met antwoorden op enkele resterende vragen.
Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste knelpunten. Opvallend is dat praktisch alle knelpunten eerder door TI-NL naar voren zijn gebracht.
Governance: scheiding onderzoek en advies
De CDA fractie heeft veel vragen over de governance van het Huis voor Klokkenluiders; zo vinden zij de voorzitter van het Huis wat “ongemakkelijk gepositioneerd” en bepleiten zij een fysieke scheiding in het Huis tussen onderzoek en advies. Ook D66 heeft hier kritiek op: “Heeft de voorzitter dus wel die twee zielen in één borst?” De ChristenUnie doet ook nog een duit in het zakje: “Alleen de voorzitter gaat over beide, maar is van geen van beide lid. (…) Praktisch gezien kan dat soms toch ingewikkeld worden.”
Van Raak legt uit dat de voorzitter uitdrukkelijk géén rol heeft in het individuele traject in de adviessfeer, en ook niet wordt betrokken bij die individuele casus door de andere bestuurders. Hij moet de zorgvuldigheid en de kwaliteit te bewaken van het optreden van die adviseurs, is het gezicht naar buiten van het Huis (ook wanneer dat onder vuur ligt) en speelt een rol als de aanbevelingen van de afdeling onderzoek niet worden opgevolgd.
De VVD, D66, GroenLinks en ChristenUnie stellen tot slot vragen naar de samenloop met andere organisaties, de samenwerkingsprotocollen met het OM en de aangifteplicht. Vaak is de vraag of de initiatiefnemers concreter willen zijn in hun voorstelling van deze punten. De antwoorden op deze punten blijven helaas vaag, in termen van: “Wij verwachten niet dat dit wezenlijk een probleem zal zijn. Maar dat is wat wij verwachten. De vraag is of dat ook zo zal zijn.”
Reparatiewet
De VVD fractie heeft vragen over de mogelijkheid dat het Huis voor klokkenluiders zelf onderzoek gaat doen naar een misstand, de geheimhouding van informatie over het onderzoek, het vrijwel geheel ontbreken van rechtsmiddelen met betrekking tot dit onderzoek en op de slordigheden in de wettekst en in de toelichtende stukken.
Over dit laatste punt zegt de heer Schouwenaar: “Soms staat in de memorie van antwoord een andere tekst dan in de wet zelf. Wij gaan ervan uit dat de wettekst geldt, maar dit kan verwarring scheppen. Soms staan er taalfouten in de wettekst. Transparency International Nederland heeft in de kantlijn van de wettekst vele opmerkingen gemaakt en voorbeelden van slordigheden gegeven. Wat gaan de indieners doen met deze opmerkingen? Of accepteren we een wettekst met taalfouten, hier in de zaal waar het Groot Dictee der Nederlandse taal wordt gegeven?”
Of accepteren we een wettekst met taalfouten, hier in de zaal waar het Groot Dictee der Nederlandse taal wordt gegeven?
De foutjes waar de heer Schouwenaar over spreekt zijn niet de enige fouten in de wet. Een ander punt betreft artikel 7 van de novelle, dat bepaalt dat wanneer het Huis besluit na een melding geen onderzoek te doen, het Huis hiervan melding doet aan zowel de werknemer, de klokkenluider, als aan de werkgever. “Dat kan echter voor de klokkenluider buitengewoon vervelend uitpakken. Dat was juist niet de bedoeling. Het lijkt mij ook volstrekt overbodig”, aldus GroenLinks. De vraag, die tevens door SP, D66 en CDA gesteld wordt, is op welke wijze deze omissie op korte termijn kan worden gerepareerd.
De minister antwoordde hierop dat hij een reparatiewet zal voorbereiden, waarmee hij “voortvarend aan de gang” kan. Maar hij zal hierin terughoudend in zijn. “Er ligt een initiatiefwet voor. Ik ben bereid om aperte fouten — laat ik het maar zo onbeleefd noemen — te repareren.”
In tweede termijn legt mevrouw Barth van de PvdA de vinger op de pijnlijke plek: “We stuiten hier wel vaker op het feit dat we, vanwege een politieke realiteit, te maken krijgen met initiatiefwetsvoorstellen uit de Tweede Kamer van een mindere kwaliteit dan wij graag zouden zien.” Dit wordt verderop opgepakt door De Graaf van D66: “Het staat in de memorie van antwoord, maar het staat niet in de regeling, niet in de wet, niet in het bestuursreglement en niet in een algemene maatregel, maar dát geldt. Er staan wel meer dingen in de memorie van antwoord, waarvan de heer Van Raak zelf achteraf zegt dat die misschien iets anders moeten worden uitgelegd, dus het lijkt mij beter om het gewoon vast te leggen.”
We stuiten hier wel vaker op het feit dat we, vanwege een politieke realiteit, te maken krijgen met initiatiefwetsvoorstellen uit de Tweede Kamer van een mindere kwaliteit dan wij graag zouden zien.
De grotere, meer fundamentele vragen kunnen echter niet in de reparatiewet verbeterd worden, zo blijkt uit het hierna volgende onderwerp.
Bescherming vrijwilligers, zzp’ers en stagiairs
De PvdA en SP stippen een zeer belangrijk punt aan over de bescherming van vrijwilligers, zzp’ers en stagiairs: “De indieners hebben in de schriftelijke gedachtewisseling gesteld dat zij bescherming van andere categorieën klokkenluiders lastig vonden en het begrip werknemer in het Burgerlijk Wetboek niet wilden oprekken. Bescherming van deze groepen, zzp’ers, stagiaires, vrijwilligers, moet maar worden meegenomen bij de evaluatie. Deze redenering overtuigt ons niet.” (PvdA)
Verderop wordt het debat op dit punt flink stevig. De heer De Graaf (D66): “Het wordt langzaamaan donker, niet alleen buiten maar, eerlijk gezegd, ook in het debat. Ik kan er geen touw meer aan vastknopen. (…) Komt er een reparatie, dat wil zeggen: komt er een extra bepaling die vooral ziet op een benadelingsverbod voor zzp’ers, vrijwilligers en stagiaires door opdrachtgevers?”
Het wordt langzaamaan donker, niet alleen buiten maar, eerlijk gezegd, ook in het debat. Ik kan er geen touw meer aan vastknopen.
Mevrouw Bikker van de ChristenUnie benadrukt nogmaals dat het repareren naar aanleiding van de evaluatie 5 jaar na dato toch wel wat laat is: “De indiener begint elke keer opnieuw over de evaluatie. Volgens mij is dat niet nodig. Er komt een reparatiewet, alleen al vanwege de spellingscheck van mijn collega Schouwenaar. Dan kunnen we hier ook prima naar kijken. Dan zijn de eerste ervaringen met het Huis voor klokkenluiders ook al bekend, gezien de snelheid waarmee dit soort dingen gaan.”
Deze optie wordt door minister Plasterk van de hand gewezen: “het benadelingsverbod is een inhoudelijke kwestie, die niet helemaal triviaal is. Ze brengt namelijk de vraag met zich mee wat precies de rechten zijn van een vrijwilliger die ergens bij een organisatie werkt en wat er dan precies te beschermen valt. Om wat voor redenen dan ook is er voor dat onderdeel van de wet verwezen naar het Burgerlijk Wetboek respectievelijk het ambtenarenrecht. Daar kun je van alles van vinden, maar zo is het initiatiefwetsvoorstel dat hier nu ligt. Ik beschouw het niet als een kleine reparatie die ik zomaar eenzijdig kan toezeggen tijdens de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel in de Eerste Kamer.”
Transparency International Nederland heeft dit punt al veel eerder in het wetgevingstraject naar voren gebracht, en het is goed dat de Eerste Kamer dit punt alsnog naar voren brengt. Hoewel het spijtig is dat het zo laat gebeurt, is het denkbaar dat de senatoren pleiten voor een vervroeging van de evaluatie (bijvoorbeeld na 1,5 jaar, net zoals bij het Adviespunt Klokkenluiders).
Meerwaarde en financiering Huis
Verschillende fracties vragen naar de meerwaarde van het Huis, anders dan een “simpele fusie van het Adviespunt Klokkenluiders en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid”. Immers, “[z]oiets had bijna met een simpele motie van de Tweede Kamer opgelost kunnen worden”, aldus de PvdA. SP en GroenLinks herhalen deze vraag. Ook vraagt de PvdA of het Huis niet een soort “instantie voor hoger beroep van bestaande inspecties en toezichthouders” wordt, want dan “zou het Huis geen ander effect hebben dan het verder voeden van achterdocht en wantrouwen in onze samenleving”. De VVD benadrukt: “Als een inspectie tekortschiet, behoort deze inspectie gecorrigeerd te worden. Dan moet je geen nieuwe instelling in het leven roepen die het werk overneemt.”
Van Raak zegt hierover: “Ik kan niet anders dan zeggen dat die meerwaarde bijna dagelijks wordt bewezen. Het gaat niet goed met klokkenluiders. Het gaat niet goed met het melden van maatschappelijke misstanden. Mensen zijn nog steeds bang. Klokkenluiders zijn bang; organisaties zijn bang. (…) Er komt een bescherming tegen benadeling. Die is er nu helemaal niet, op geen enkele manier. Er komt een onafhankelijk onderzoek. Het wordt ook mogelijk om een onderzoek naar bejegening te doen. Dat is er nu allemaal niet.
En verder: Het Huis wordt vooral een eenduidig punt waar klokkenluiders terechtkunnen. Dat is ook heel belangrijk. (…) Mensen die een misstand willen melden, zien soms door de bomen het bos niet meer. Straks komt er iets eenduidigs. Dat zal het adviespunt, de Onderzoeksraad Integriteit Overheid, en dergelijke misschien overbodig maken.”
Maar voornamelijk lijkt het om het volgende te gaan: “Ik durf ook wel te zeggen — we mogen onszelf ook wel op de borst slaan — dat dit uniek is in de wereld. Nergens in de wereld is er een dergelijk instituut.”
Ik durf ook wel te zeggen — we mogen onszelf ook wel op de borst slaan — dat dit uniek is in de wereld. Nergens in de wereld is er een dergelijk instituut.
In dit kader hadden veel partijen vragen over de kosten en financiering van het Huis. Minister Plasterk benadrukt dat er slechts € 400.000 beschikbaar is voor het Huis, hoewel hij zijn “best zal doen om die dekking te vinden”. De vraag rijst of dit kan garanderen dat voldoende expertise in het Huis zal kunnen worden verzameld. Ook de minister zelf ziet dit als een probleem: “Ik realiseer mij dat dit een magere, wellicht te magere, start aan dat Huis zou geven om er uiteindelijk structureel mee aan de gang te gaan.” De vraag is dus of dit unieke instituut een lang leven beschoren is.
Cultuurverandering
Belangrijk is het punt over cultuurverandering. Zelfs al is er een structuur waarin mensen kunnen melden en hun klachten kwijt kunnen, is de ervaring toch dat mensen dat vaak niet doen, omdat ze bang zijn dat ze op de een of andere manier in de problemen komen. We zien die cultuur op allerlei plekken, zowel bij de overheid als bij bedrijven. “Het is not done om iets te zeggen, waardoor je je bedrijf mogelijk in de problemen brengt, waarmee je mogelijk collega’s belast en waardoor je mogelijk disloyaal bent aan je eigen organisatie. Zo zitten wij mensen nu eenmaal niet in elkaar”, verwoordt de GroenLinks dit. Hoe gaat het wetsvoorstel aan die cultuurverandering bijdragen?
Of zoals de PvdD in herinnering brengt: “Zonder een mentaliteitsverandering bij werkgevers en bij de overheid blijft de klokkenluider (in elk geval op de werkvloer) de zondebok” (quote van rechtsfilosoof Iris van Domselaar).
Dit punt wordt in eerste instantie door Van Raak omzeild: “Ik heb gemerkt dat in die tien jaar een cultuurverandering heeft plaatsgevonden. Ik merk dat discussies over klokkenluiders nu anders zijn dan tien jaar geleden. Klokkenluiders worden niet meer gezien als verraders en organisaties niet meer alleen als doofpotten. Klokkenluiders worden ook niet alleen gezien als helden en organisaties niet alleen als een groep mensen die onterecht beschuldigd worden.”
Wel merkt Van Raak op dat hij goede hoop heeft dat het Huis een bijdrage zal leveren aan de cultuurverandering, omdat het Huis de stok achter de deur is voor organisaties om de misstanden zelf op te lossen en er minder gepolariseerde gevallen in de media en voor de rechter komen.
Tegenwerking ministerie?
Interessant is de opmerking van Van Raak over het Adviespunt en de OIO: “Toen wij in 2010 begonnen met het initiatiefwetsvoorstel, dat in 2012 klaar was, hebben voorgangers van deze minister het initiatief genomen tot een adviespunt en een onderzoeksinstituut. Met die instituten kunnen we niet klokkenluiders beschermen en onafhankelijk onderzoek doen. We hadden weleens het idee dat die initiatieven zijn genomen om dit initiatief te bemoeilijken.”
We hadden weleens het idee dat die initiatieven zijn genomen om dit initiatief te bemoeilijken.
Van Raak zwakt dit punt vervolgens enigszins af: “Ik begon heel negatief, door te zeggen dat het adviespunt en de OIO toch een klein beetje zijn opgericht om het ons moeilijker te maken, maar in werkelijkheid hebben zij het voor ons veel makkelijker gemaakt. De OIO en vooral het adviespunt hebben ontzettend veel goed werk gedaan”.
Er zal in elk geval vóór de stemmingen van volgende week dinsdag een brief van de initiatiefnemers komen naar aanleiding van de gestelde vragen.