Amsterdam, 8 april 2015 – De Nederlandse samenleving heeft weinig inzicht in wie bij wie lobbyt, welke middelen daarbij worden ingezet en wat het doel daarvan is. Voor belanghebbenden kan lobbyen een rechtmatige manier zijn om invloed uit te oefenen op publieke beleidsvorming en beleidsimplementatie, mits dat integer en transparant gebeurt. Maar het Nederlandse lobbyproces is juist ondoorzichtig, bij gebrek aan noemenswaardige regelgeving. Omdat zelfs een definitie van lobbyen ontbreekt, blijft de discussie over de wenselijkheid of de regulering ervan steken in algemeenheden.
Daarmee is niet gezegd dat lobbyen steeds in de schaduw plaatsvindt, noch dat de lobbysector klein of stil is. Integendeel: het is een actieve en groeiende sector. De groei van de sector wordt gevoed door het karakter van de Nederlandse politiek, die voortdurend streeft naar brede steun en consensus (het poldermodel). Nieuwe vormen van samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven versterken deze tendens. Deze publiek-private samenwerking stelt nieuwe uitdagingen aan objectieve beleids- en besluitvorming door openbare ambtsdragers en politici. Gevoegd bij het feit dat burgers in het maatschappelijk verkeer verschillende rollen spelen en verschillende petten dragen, ontstaat daarmee een potentieel precaire combinatie, met risico’s voor overmatige of onevenredige invloed op de besluitvorming.
Weinig mensen en organisaties lijken oog te hebben voor deze risico’s. De meerderheid lijkt van mening dat er “niks mis is, zolang de stromingen elkaar een beetje in evenwicht houden”.[1] Niettemin neemt de roep om meer transparantie rond lobbyactiviteiten de afgelopen jaren toe. In het kader van lobbypraktijken van Nederlandse banken, vroegen twee Kamerleden eind 2013 aan de ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties:
“Bent u het ermee eens dat transparantie van lobbyactiviteiten niet alleen speelt voor banken maar voor het gehele bedrijfsleven? Deelt u de mening dat meer transparantie aangaande de lobbyactiviteiten van het Nederlandse bedrijfsleven gewenst is? Zo ja, hoe wilt u dit bereiken? Zo nee, waarom niet?”
Het antwoord van de ministers luidde:
“Binnen diverse sectoren ontstaat er steeds meer maatschappelijke druk om meer transparant te zijn over lobbyactiviteiten. Per sector zal gekeken moeten worden of meer transparantie mogelijk is bovenop de mogelijkheid die er al is.”[2]
Wat is die ‘mogelijkheid die er al is’? Is die afdoende? Is meer transparantie mogelijk? En zo ja, is die wenselijk? Dit rapport gaat in op dergelijke vragen. Het lobbyklimaat in Nederland wordt op nationaal niveau[3] in kaart gebracht en besproken, waarbij aanbevelingen worden gedaan voor mogelijke verbeteringen.
Inhoud rapport
Het rapport onderzoekt verder:
- de mate waarin burgers toegang hebben tot informatie over de verschillende aspecten van publieke besluitvormingsprocessen en lobbyactiviteiten (transparantie);
- de aanwezigheid van procedures die ethisch lobbyen bewerkstelligen en onevenredige invloed tegengaan (integriteit);
- of het publieke besluitvormingsproces voldoende toegankelijk is voor alle betrokkenen partijen en welke maatregelen kunnen bijdragen aan een gelijk speelveld (gelijke toegang).
Sinds de eeuwwisseling zijn enkele initiatieven genomen tot regulering van lobbyen. De grootste beroepsvereniging van lobbyisten, de BVPA, heeft in 2001 een gedragscode voor zijn leden vastgesteld en de Tweede Kamer heeft in 2012 een Lobbyistenregister ingesteld. De effectiviteit van beide maatregelen is beperkt door hun vrijwillige karakter en praktische toepasbaarheid en door tekortkomingen in de handhaving.
In de publieke sector ontbreken specifieke regels en normen voor de omgang met lobbyisten binnen het bestaande integriteitsraamwerk. Informatie over wat lobbyisten en beslissers in de publieke sector bespreken is summier, er zijn weinig regels over de publicatie van de inbreng in (informeel) overleg en nog minder regels over proactieve publicatie door lobbyisten.
Context rapport
Dit rapport maakt deel uit van het project ‘Lifting the Lid on Lobbying’, waaraan 19 Europese landen deelnemen, die een inventarisatie van de lobbypraktijk en zijn regulering behelst.[4] In april 2015 heeft het Secretariaat van Transparency International (TI-S) een regionaal rapport gepubliceerd met de belangrijkste onderzoeksresultaten, trends, uitdagingen en ‘best practices’ ten aanzien van lobbyen uit heel Europa. De methodologie van het onderzoek is ontwikkeld door TI-S.
Methodologie
Het onderzoek voor dit rapport in primair kwalitatief. Er is gebruik gemaakt van secundaire bronnen als de Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO), de ‘Guide to Effective Lobbying in Europe’ van Burson-Marsteller, verschillende rapporten van de OESO en de Group of States against Corruption (GRECO), parlementaire documenten en overheidswebsites. Het bronnenonderzoek is aangevuld met twaalf interviews met (voormalige) beleidsmakers, lobbyisten en deskundigen.
Een kwantitatief element vormde eveneens onderdeel van het onderzoek. De data voor het kwantitatieve onderzoek zijn gebaseerd op een set van 65 vragen (zie bijlage V), waarop afhankelijk van het antwoord 0, 1 of 2 gescoord kon worden.[5] De totale score voor Nederland (zie bijlage VI) als percentage van de maximale totaalscore, geeft een indicatie van de huidige stand van zaken in de regelgeving van de lobbypraktijk. Meer over de methodologie vindt u in de bijlagen II, IV, V en VI.
De kwantitatieve onderzoeksresultaten bevestigen de noodzaak om de lobbysector te reguleren. De scores op transparantie (25%), integriteit (38%) en gelijke toegang (39%) en de totaalscore (34%) laten zien dat publieke besluitvormingsprocessen in Nederland thans in beperkte mate bescherming bieden tegen risico’s op onevenredige invloed van belanghebbenden en corruptie. Opgemerkt moet echter worden dat het feit dat Nederland laag scoort – hoewel niet overdreven laag in vergelijking met andere Europese landen – veroorzaakt wordt door een gebrek aan wettelijke regels. De onderzoeksresultaten houden geen direct verband met feitelijke lobbyactiviteiten die in Nederland worden gevoerd.
Case studies
In dit rapport is een aantal case studies opgenomen van lobbyen in Nederland. Zij illustreren de praktijk in verschillende sectoren, waaronder het loterijwezen, de financiële sector en de defensie-industrie. Daarnaast wordt een geval besproken van uitgebreide publieksparticipatie bij een gemeentelijke bezuinigingsoperatie.
Een belangrijke conclusie van dit rapport is dat lobbyen in Nederland nagenoeg ongereguleerd is. Er bestaan risico’s rond het systeem van ‘rijkspassen’ die toegang geven tot het parlementsgebouw, het onbegrensd gebruik van informeel overleg en het gebrek aan regels over de samenstelling van rondetafelbijeenkomsten en hoorzittingen. Het rapport merkt verder op dat het internet en de moderne informatietechnologie uitgebreide mogelijkheden bieden om nadere informatie over lobbyen te publiceren, wat deze informatie toegankelijk maakt en meer controle toelaat.
Het volledige, Engelstalig rapport, kunt u hier downloaden: Lifting the Lid on Lobbying – Enhancing Trust in Public Decision-making in the Netherlands.
Voetnoten
[1] “Roep om strengere regels voor lobbyisten neemt toe”, De Gelderlander, 21 juni 2011. www.gelderlander.nl/algemeen/binnenland/roep-om-strengere-regels-voor-lobbyisten-neemt-toe-1.739695 <geraadpleegd 6 april 2015>
[2] Vragen van de Kamerleden Nijboer en Bouwmeester (beiden PvdA) aan de ministers van Financiën en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de transparantie van de lobbypraktijken van Nederlandse banken, ingezonden 18 december 2013 en beantwoord op 7 februari 2014, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20132014-1142.html <geraadpleegd 6 april 2015>
[3] Door beperkingen in tijd en reikwijdte zijn het provinciale en lokale niveau niet betrokken in dit onderzoek.
[4] De deelnemende landen zijn Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Frankrijk, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk..
[5] In een beperkt aantal gevallen, waar een logische tussenpositie ontbreekt, is de keuze beperkt tot minimumwaarde 0 en maximumwaarde 2.