Amsterdam, 29 april 2016 – In het kader van het Nederlands EU-voorzitterschap volgt Transparency International Nederland de ontwikkelingen binnen de EU op het gebied van anti-corruptie en transparantie. Deze week aandacht voor de plannen om belastingparadijzen en belastingontwijking aan te pakken. Met de onthullingen van de Panama Papers is de discussie over belastingontwijking echt op gang gekomen. Eind vorige week vond een informele bijeenkomst van de Raad van Ministers van Financiën (ECOFIN) plaats. Hier werd een akkoord bereikt over enkele interessante afspraken om belastingontwijking tegen te gaan. De verdere invulling van deze afspraken kan echter politiek gevoelig zijn. Ook lijkt openbare country-by-country reporting (CBCR) op weerstand te stuiten in de Raad.
Vorige week vrijdag en zaterdag kwamen de verschillende ministers van financiën samen in Amsterdam voor een informeel overleg. Vooral de aanpak van belastingfraude en belastingontwijking was tijdens de gesprekken een prioriteit van het Nederlandse voorzitterschap. Sinds de onthullingen van de Panama Papers is de publieke verontwaardiging over belastingontwijking toegenomen.
Ook politici zien dat er op korte termijn een effectieve aanpak moet komen. “The risk of populism is very real if we don’t act forcefully enough or quickly enough. People will get the impression that we’re supporting an unfair system, one with two different sets of rules. We can’t be behind the curve on this,” zo sprak de Franse minister van financiën Michel Sapin zaterdag. Ook de Nederlandse minister van financiën Jeroen Dijsselbloem sloot zich hier bij aan: “The sense of urgency is definitely much bigger. We’ve been [so] very busy competing with each other… that big companies tend not to pay taxes.” Met dat gevoel van urgentie werden er zaterdag enkele interessante overeenstemmingen bereikt in de Raad.
Zwarte lijst belastingparadijzen
Een van de zaken waar de ministers in de Raad mee akkoord gingen, is het plan een gedeelde zwarte lijst op te stellen van belastingparadijzen. Het voorstel werd twee weken eerder gedaan door de ‘grote vijf’ – Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Italië – en ook de Commissie zag bij het voorstel voor CBCR de noodzaak voor een zwarte lijst van belastingparadijzen. De Commissie heeft in 2015 al een lijst van 30 landen opgesteld welke volgens de Commissie als belastingparadijs kunnen worden aangemerkt, maar tot op heden bestaat er nog geen overeenstemming over deze lijst. De lidstaten van de EU verschillen flink in hun definities van belastingparadijs, wat een uniforme lijst moeilijk maakt. Bij het opstellen van de lijst in 2015 baseerde de Commissie zich op de definities van vijftien lidstaten, met uiteenlopende zwarte lijsten. Zo stond er op de Duitse lijst geen enkel land terwijl de Portugese lijst maar liefst 79 landen aanmerkte als belastingparadijs.
Dat de lidstaten moeite hebben om één definitie voor belastingparadijs overeen te komen, heeft ook te maken met de politiek achter een dergelijke definitie. Zo heeft Eurocommissaris voor Economische Zaken Pierre Moscovici al uitgesproken dat Zwitserland bijvoorbeeld niet op de lijst zal komen te staan: “Certainly not. Switzerland was not in the first blacklist that we established, which was a medley of national lists. Switzerland has made huge efforts to adopt the global standards.” Ook het toevoegen van de Verenigde Staten aan de lijst is onderwerp van discussie. In staten zoals Delaware en Nevada is het erg gemakkelijk een shell company te registreren.
De indruk bestaat dat dergelijke gevoelige toevoegingen zullen worden vermeden: “They’ll blacklist small developing countries that don’t have the power or money to ensure they don’t get blacklisted,” laat Tove Maria Ryding van het European Network on Debt and Development weten. “This list of tax havens could be based purely on political convenience, excluding many countries. It will still allow the business of secrecy to continue as usual,” aldus Elena Gaita van Transparency International EU.
Dat de Raad heeft ingestemd met het opstellen van een zwarte lijst van belastingparadijzen kan dus worden gezien als een goed signaal, maar is weinig waard zonder dat duidelijk wordt hoe men invulling geeft aan het begrip ‘belastingparadijs’. De bedoeling is dat er sancties worden opgelegd aan landen op de zwarte lijst. Wat deze sancties zijn moet nog worden bepaald door de lidstaten. Volgens Moscovici zal de lijst in de zomer van 2016 moeten zijn opgesteld. De onderhandelingen over de criteria zullen interessant worden. Lidstaten zullen wellicht proberen ‘bevriende’ belastingparadijzen, met wie zij gunstige belastingverdragen hebben, van de lijst af te houden.
Uitwisseling informatie shell companies
Een tweede akkoord in de Raad werd gesloten over het automatisch uitwisselen van informatie om de uiteindelijke belanghebbenden of ‘beneficial owners’ van shell companies te kunnen identificeren. Meer informatie-uitwisseling tussen lidstaten moet belastingdiensten in staat stellen alsnog te achterhalen wiens belangen er schuil gaan achter brievenbusfirma’s. Ook dit voorstel werd geïnitieerd door de grote vijf lidstaten. “There is an assumed and converging willingness to fight an anonymous mechanisms,” liet de Franse minister Sapin weten.
Momenteel is het voor lidstaten wel verplicht eigenaren van bedrijven te registreren, maar worden deze registers niet gedeeld. Ook zijn de geregistreerde eigenaren vaak niet de uiteindelijke belanghebbenden. Daarnaast zijn de registratievoorwaarden voor beleggingsfondsen soepeler. “It would be worth considering whether improvements are possible to enhance accessibility of beneficial ownership registers, to clarify the registration requirements for trusts,” valt te lezen in het Commissievoorstel.
Het voorstel waar de Raad mee akkoord is gegaan, is er een voor een proefproject met uitwisseling van informatie. Het is nog niet zeker of dit volledig wordt ingevoerd. Naar verwachting begint het proefproject eind 2017 of begin 2018. De Commissie onderzoekt intussen de mogelijkheid de informatie-uitwisseling bij wet te regelen. Dijsselbloem ziet wel heil in een verplichting voor lidstaten: “Het is logisch als nu 28 landen zeggen dit te doen, dat het ook verplicht wordt.” Of het een verplichting wordt, zal dus afhangen van de politieke wil van lidstaten en de resultaten van de proef.
Minder enthousiasme CBCR
Waar de leden van de Raad van Ministers vorig weekend vrij snel op één lijn zaten over de voorstellen voor een zwarte lijst en het delen van informatie over beneficial owners, blijkt het introduceren van verplichte country-by-country reporting de Raad te verdelen. Het voorstel, dat al enige tekortkomingen kent, wordt door een aantal lidstaten te verregaand gevonden. Vooral het openbaar maken van de informatie over de belastingbetalingen van multinationale ondernemingen vormt voor enkele lidstaten een struikelblok: “I think that as a first step we will go for country-by-country reporting. And then as a second step, we will just go public if after discussions it is found that it is in the benefit,” vertelde de Maltese minister van financiën Edward Scicluna afgelopen week. Volgens de Belgische minister Johan Van Overtveldt kan openbare rapportage gevoelig zijn voor bedrijven: “We have to be careful about privacy issues and other issues related to that.” De Oostenrijkse minister Hans Jörg Schelling vindt het voorstel te ver gaan: “I think we should not overshoot in tackling these things out of the hysteria on Panama.”
Naast de relatief kleinere lidstaten Malta, België en Oostenrijk is ook Duitsland een sterk tegenstander van openbare CBCR. Van de ongeveer 2000 bedrijven die in de EU opereren en in aanmerking zouden komen voor CBCR-rapportage, wordt geschat dat er 1200 van Duitse komaf zijn. Daarnaast vindt Duitsland dat de EU haar onderhandelingspositie ten opzichte van andere landen verliest wanneer het de gegevens openbaar maakt. Duitsland wil graag uitwisseling van belastinggegevens met derde landen zoals de Verenigde Staten en de BRICS-landen, maar deze landen hebben geen reden dit te doen wanneer zij toch al bij de informatie zouden kunnen. “Germany’s strategy was to force them by saying ‘we will only give you our CBCR if you give us yours.’ If the data would be publicly available, Germany would lose that advantage,” aldus Ninja-Antonia Reggelin, internationaal belastingexpert.
Nederland is voor invoering van openbare CBCR, zo liet minister Dijsselbloem afgelopen weekend weten. ”There are some [Dutch] that are worried that it will damage the [competitiveness] of Europe,” zo legde de minister uit. “There are different views, as it’s often the case at the start of discussions.”
Naast Nederland hebben ook Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Griekenland hun steun uitgesproken voor de plannen. De formele onderhandelingen over openbare CBCR zullen volgende maand worden geopend. Wel liet Dijsselbloem doorschemeren te betwijfelen dat er een akkoord zal worden gesloten over openbare CBCR tijdens het EU-voorzitterschap van Nederland. Nederland heeft tot eind juni om de kritische lidstaten over te halen in te stemmen met het voorstel voor openbare CBCR.
Dat er nu al veel discussie bestaat over een voorstel dat in beginsel al zwakker is dan veel organisaties tegen belastingontwijking hadden gewild, geeft aan hoe gevoelig het onderwerp ligt. Als de Panama Papers iets hebben duidelijk gemaakt, is het dat er een effectieve en verregaande aanpak van belastingontwijking nodig is. Het opstellen van een zwarte lijst van belastingparadijzen en het delen van informatie over beneficial owners is een begin, maar volledige openbare CBCR zou pas echt een grote stap in de goede richting zijn. Helaas lijkt deze stap voor een aantal lidstaten te groot te zijn.
