Amsterdam, 5 januari 2017 – Naar aanleiding van de Internationale Anti-Corruptie Dag van afgelopen maand is het rapport “Accountability in Foreign Courts for State Officials Serious Illegal Acts” van de University of Columbia verschenen. Het rapport beschrijft in hoeverre overheidsfunctionarissen onschendbaar zijn in het geval van ernstige criminele misdaden zoals corruptie. De spanning tussen het belang van immuniteit voor overheidsfunctionarissen en het beschermen van mensenrechten groeit. Dit komt omdat de onschendbaarheid van overheidsfunctionarissen een mogelijke veroordeling in de weg kan staan. Het is maar de vraag of immuniteit in zulke gevallen acceptabel moet zijn.

Onderzoek naar immuniteit bij vermeende corruptie

Het rapport is een onderdeel van een project van Transparency International over de mogelijkheden van het vervolgen van betrokkenen in grand corruption als een internationale misdaad. In het algemeen is er veel onderzoek gedaan naar de immuniteit van overheidsfunctionarissen, maar niet over deze onschendbaarheid bij vermeende corruptie. Dit rapport probeert hier verandering in aan te brengen. De inhoud van het rapport bevat een overzicht van de verschillende soorten immuniteit en een analyse van de vraagstukken die hierbij ontstaan.

Immuniteit, wat houdt dat precies in?

Immuniteit is ontstaan op grond van de bescherming van internationale relaties, samenwerking en het veilige verloop van publieke functies in het buitenland. Door de verschillende mate van bescherming tegen rechtsvervolging van een vreemde staat kunnen overheidsfunctionarissen in het buitenland hun taken zonder belemmeringen uitvoeren. Zo bestaan er over het algemeen naast de strafrechtelijke vorm van immuniteit ook immuniteiten op het gebied van civielrechtelijke en administratiefrechtelijke zaken.

De onschendbaarheid van overheidsfunctionarissen kan worden opgedeeld in persoonlijke immuniteit en functionele immuniteit. Persoonlijke immuniteit, ook wel ratione personae, is een volledige immuniteit van de rechtsmacht van een vreemde staat en strekt zich tot alle handelingen, inclusief privé handelingen. Het staat vast dat deze vorm van onschendbaarheid geldt voor staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken. Functionele immuniteit, ofwel ratione materiae, is gehecht aan de officiële handeling uitgevoerd uit naam van de staat. Deze vorm van onschendbaarheid is minder breed omdat het alleen geldt voor handelingen die zijn verricht in officiële hoedanigheid. De ambtsdrager geniet dus geen functionele immuniteit voor handelingen die zijn verricht in de persoonlijke sfeer.

Spanning immuniteit en bescherming mensenrechten

Het immuniteitsrecht is in een overgangsfase. Het rapport stelt vast dat er een verschuiving gaande is van de van oorsprong absolute immuniteit naar een relatieve immuniteit die beperkingen stelt aan de onschendbaarheid van overheidsfunctionarissen. Reden voor deze ontwikkeling is onder andere het gevolg van, zo beargumenteert het rapport, de ontwikkeling van de soevereiniteit van de staat en de opkomst van andere internationale spelers zoals internationale organisaties, NGOs en intergouvernementele organisaties. Er bestaat nog geen consensus tussen deze internationale spelers over de nieuwe normen en grenzen van de immuniteitstheorie. Een van de discussies gaat over de verhouding tussen de staatssoevereiniteit en immuniteit van overheidsfunctionarissen aan de ene kant, en het beschermen van mensenrechten door middel van het veroordelen van individuen die deze rechten hebben geschonden aan de andere kant. Het is vooralsnog lastig gebleken hier de juiste balans in te vinden. Maar het is duidelijk zichtbaar dat een verschuiving gaande is, zo ook in de omgeving rondom corruptie.

Immuniteit en corruptie

Tegenwoordig groeit het idee dat voor de berechting van bepaalde misdrijven, waaronder corruptie, een uitzondering van onschendbaarheid bestaat. Speciaal Rapporteur van de International Law Commission van de VN Escobar Hernandez stelt in haar rapport uit 2016 dat het volgt uit nationale rechtspraak dat daden van corruptie niet vallen onder functionele immuniteit. Daarnaast voert de International Law Commission, een toonaangevende commissie op het gebied van de ontwikkeling van internationaal recht, een debat over de rechtspraak rondom immuniteit. Het stelt dat voor sommige internationale misdrijven geen immuniteit van toepassing is. Onder deze misdrijven wordt naast daden van genocide, oorlogsmisdaden, marteling, misdaden tegen de menselijkheid ook corruptie genoemd. Ook in internationale rechtbanken bestaan er al indicaties dat immuniteit niet altijd in de weg staat tegen het berechten van internationale misdrijven en mensenrechtenschendingen, zoals werd vastgesteld in bijvoorbeeld de Al-bashir zaak bij de International Criminal Court (ICC). Al-bashir, een voormalig president van Sudan, is door het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag aangeklaagd op verdenking van genocide en schendingen van de mensenrechten en er werd een internationaal aanhoudingsbevel tegen hem afgegeven. De aanklachten tegen Al-Bashir hebben betrekking op het conflict in de Sudanese provincie Darfur. Volgens cijfers van de VN heeft het conflict aan driehonderdduizend mensen het leven gekost en zijn meer dan twee miljoen mensen ontheemd geraakt. Al-Bashir is het eerste zittende staatshoofd dat door het ICC is aangeklaagd. Corruptie is in deze zaak overigens niet ten laste gelegd, hetgeen trouwens ook niet zou kunnen, aangezien omkoping niet voorkomt op de lijst van de internationale misdrijven die het ICC op basis van haar statuten kan vervolgen. Het is dus nog niet voldoende vastgesteld wanneer immuniteit toepasselijk is en wanneer niet.

Dit volgt ook uit de ontwikkeling van de bestaande regelgeving. Naast de bestaande internationale wetgeving op het gebied van immuniteit heeft de UN General Assembly de Convention on Jurisdictional Immunities and States and Their Property in december 2004 aangenomen, maar deze is nog niet van kracht. Het verdrag kan pas van kracht als minstens 30 staten het hebben ondertekend. Momenteel staat de teller op 21 staten. Het is van belang dat meer staten het verdrag tekenen, zodat er meer rechtszekerheid en harmonisatie ontstaat op dit rechtsgebied. Zeker omdat er nog steeds veel onduidelijkheden zijn in de mate van onschendbaarheid in bepaalde gevallen.

Meer duidelijkheid over immuniteit nodig

Het wordt wederom duidelijk dat er in de internationale wereld een groeiend besef ontstaat dat criminele misdrijven zoals corrupt handelen niet ongestraft kunnen blijven. De verstrekkende immuniteit van overheidsofficieren die vermeend corrupt hebben gehandeld worden aan de kaak gesteld. Corruptie komt ook in vele mate voor in juist deze sferen en moet derhalve in veel gevallen worden gezien als een internationaal misdrijf. Daarom is het van belang dat de internationale gemeenschap de toepassing van immuniteit in het geval van ernstige internationale misdrijven zoals corruptie duidelijk vaststelt.