Amsterdam, 1 mei 2018 – Tot op heden is er nog weinig fundamenteel onderzoek gedaan naar de aard en omvang van de beïnvloeding door criminelen van het lokale openbaar bestuur in Nederland. Om die reden is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en op verzoek van de directie Strafrechtketen, een fenomeenonderzoek naar ondermijning van het lokaal bestuur uitgevoerd.

In de media en in de politiek wordt steeds meer gesproken over de vervlechting van de bovenwereld en onderwereld, en de mogelijke ondermijning van het lokale gezag en de nationale veiligheid door georganiseerde criminaliteit. Hiervan is sprake wanneer criminele burgers en organisaties erin slagen de besluitvorming op gemeentelijk niveau op een onrechtmatige wijze in hun voordeel te beïnvloeden of informatie vergaren om hun eigen handelen daarop af te stemmen. Ook is er steeds meer aandacht voor het omkopen van lokale bestuurders en voor de wijze waarop criminelen lokale besluitvorming(sprocessen) proberen te beïnvloeden door middel van bedreiging of infiltratie. De onderzoekers stellen dat deze aandacht vooral gericht is op individuele gevallen en nog niet zozeer op de beïnvloeding door criminelen van het lokale openbaar bestuur.

Het fenomeenonderzoek

Een grootschalig digitaal enquêteonderzoek onder burgemeesters, wethouders, raadsleden, ambtenaren openbare orde en veiligheid, gemeenteraadsleden en griffiers, aangevuld met verdiepende interviews heeft hier verandering in gebracht. De onderzoekers hebben getracht te achterhalen in hoeverre pogingen worden ondernomen om bestuurders en ambtenaren te beïnvloeden met een crimineel oogmerk. De fenomeenanalyse geeft een eerste indruk van criminele beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur en de eigen ervaringen van respondenten met de impact die deze beïnvloeding op de besluitvorming heeft.

De onderzoekers stellen de volgende centrale onderzoeksvraag:

Wat is de aard en omvang van de beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur met een crimineel oogmerk, welke kwetsbaarheden kunnen hierbij aangewezen worden, in hoeverre heeft de beïnvloeding impact op besluitvorming(sprocessen) en de nationale veiligheid en welke maatregelen kunnen worden ontwikkeld of aangescherpt om beïnvloeding tegen te gaan?

In het onderzoek is de criminele beïnvloeding geoperationaliseerd naar drie verschillende vormen van beïnvloeding: 1. bedreiging, 2. omkoping en 3. infiltratie.

Bedreiging

Bij bedreiging gaat het om alle vormen van geweld of agressie waarmee criminelen proberen (besluitvormings)processen te beïnvloeden. Uit het onderzoek blijkt dat burgemeesters het vaakst hebben aangegeven dat zij met een crimineel oogmerk bedreigd zijn. Deze bedreigingen komen in het hele land voor en beperken zich niet specifiek tot enkele provincies. Wat betreft de aard van de bedreigingen zijn er volgens de onderzoekers duidelijk gradaties: van daadwerkelijk (levens)bedreigend tot anonieme bedreigingen op social media.

Omkoping

Bij (poging tot) omkoping gaat het om alle vormen van verleiding waarbij een bestuurder, raadslid of ambtenaar door middel van financiële voordelen of niet-financiële voordelen, verleid wordt om een beslissing te nemen die niet in overeenstemming is met het algemeen belang, maar met het crimineel belang. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat omkoping veel minder voorkomt dan bedreigingen. Bovendien is de aard van de gevallen van (poging tot) omkoping relatief licht. Zo ging het meestal niet om grote bedragen.

Infiltratie

Onder (poging tot) infiltratie worden alle manieren verstaan om te participeren in het lokale openbaar bestuur, waarbij het doel is om met een crimineel oogmerk lokale processen en besluitvorming te kunnen beïnvloeden. In de enquête werd aan alle respondenten gevraagd of ze weten of vermoeden dat er in hun gemeente sprake is (geweest) van infiltratie. In bijna een kwart van de gemeenten geven één of meer respondenten aan dat zij weten of vermoeden dat er in de afgelopen vijf jaar sprake is geweest van (een poging) om in het openbaar bestuur te infiltreren. In 39% van de gevallen ging het hier om een raadslid.

Impact op (besluitvormings)processen

In hoeverre de bedreiging, (poging tot) omkoping en/of (poging tot) infiltratie ondermijnende gevolgen heeft voor de lokale democratie en of beïnvloeding op lokaal niveau ook gevolgen heeft, komt tevens aan bod in het onderzoek. Het blijkt dat van alle functionarissen in het lokale openbaar bestuur die de enquête hebben ingevuld, bij 1% sprake is van bedreiging met een crimineel oogmerk waarbij dat geleid heeft tot ondermijnende effecten. Daarnaast kennen of vermoeden respondenten in 8% van de gemeenten dat er gevallen zijn waarin functionarissen met een crimineel oogmerk in het lokale openbaar bestuur zijn geïnfiltreerd, waarbij dit geleid heeft tot ondermijnende effecten.

 Conclusie

De onderzoekers concluderen dat criminele beïnvloeding van het lokale openbaar bestuur plaatsvindt, zij het dat de ene vorm van beïnvloeding meer plaatsvindt dan de andere. De grootschalige beïnvloeding is echter gering. Impact op de nationale veiligheid kan dan ook op basis van dit onderzoek niet worden vastgesteld. Evengoed is er volgens de onderzoekers wel sprake van een nationaal probleem; op lokaal en regionaal niveau wordt impact op de lokale democratie gevoeld. Uit dit onderzoek komt naar voren dat beïnvloeding met een crimineel oogmerk in alle provincies en zowel bij grote als bij kleine gemeenten voorkomt. Bij de bestrijding van beïnvloeding is het dan ook belangrijk om met name maatregelen in te zetten op lokaal en regionaal niveau.

Bestrijding criminele beïnvloeding

Uit het handboek ‘Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit’ blijkt dat niet alle gemeenten even actief zijn bij de daadwerkelijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Van de gemeentelijke respondenten (ambtenaren openbare orde en veiligheid) zei 55% dat hun gemeente een min of meer passieve aanpak kent, namelijk grotendeels op basis van incidenten en dus reactief. Door de overige 45% van de gemeentelijke respondenten is aangegeven dat min of meer actief uitvoering wordt gegeven aan de bestuurlijke aanpak door actieve regievoering of actief proberen zicht te houden op ontwikkelingen en daarnaar te handelen.

De onderzoekers stellen dat er (beperkt) Nederlandse en internationale literatuur beschikbaar is over ondermijning, de organisatiestructuur en de werkwijze van criminele organisaties (netwerkverbanden). Bovendien is er nog weinig duidelijk over hoe de vervlechting van de onder- en bovenwereld er precies uitziet. Meer onderzoek naar deze onderwerpen blijft dus noodzakelijk om een beter en duidelijker beeld te krijgen en de ondermijning effectiever te bestrijden.