Amsterdam, 25 maart 2016 – In het kader van het monitoringsproject omtrent het EU-voorzitterschap van Nederland volgt TI-NL de ontwikkelingen op onderwerpen binnen de EU gerelateerd aan anti-corruptie en transparantie. Deze week aandacht voor de transparantie van zogenaamde trilogen, de informele meetings tussen vertegenwoordigers van de Europese Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement. Waarom krijgt het publiek zo weinig te weten over een informeel overleg dat zo’n grote rol in besluitvorming heeft gekregen sinds het Verdrag van Lissabon?

Normale wetgevingsprocedure

Het Verdrag van Lissabon, dat eind 2009 in werking trad, introduceerde de ‘gewone wetgevingsprocedure’ waarbij het Europees Parlement en de Raad van Ministers samen beslissen over voorstellen van de Europese Commissie. Voor het Verdrag had het Europees Parlement vaak een kleinere rol in wetgeving, waarbij het alleen een positie mocht uitspreken. Nu mag het een voorstel goedkeuren, afkeuren of aanpassingen voorstellen en kan de Raad niet om de positie van het Parlement heen. In praktijk betekent dit dat de Raad met het Parlement om tafel moet om voorstellen door te spreken en tot een compromis te komen.

De wetgevingsprocedure geeft de gelegenheid voor het Parlement en de Raad om meerdere lezingen van het document te doen, waarbij het voorstel in beide organen wordt besproken en een gezamenlijke positie wordt ingenomen. Mocht er na de eerste lezing nog geen akkoord zijn tussen de Raad en het Parlement, dan volgt de tweede lezing. In het geval dat er geen akkoord in de tweede lezing wordt bereikt, zal een Conciliation Committee worden opgezet, bestaande uit 28 vertegenwoordigers van de verschillende lidstaten namens de Raad en 28 leden van het Europees Parlement. Wanneer zij tot een akkoord komen, moeten zowel de Raad als het Parlement in zitting nog instemmen met het akkoord, de zogenaamde derde lezing. Mocht er in de Conciliation Committee of in de derde lezing alsnog geen akkoord worden bereikt, dan betekent dit dat het voorstel wordt afgewezen.

Trilogen als versnelling wetgevingsprocedure

Omdat de verschillende lezingen van de Raad en het Parlement tijd innemen en er voor de latere stappen in het wetgevingsproces harde deadlines zijn, is gezocht naar een manier om het proces te versnellen en te voorkomen dat voorstellen na de Conciliation Committee niet kunnen worden aangenomen. Deze manier is gevonden in het houden van trilooggesprekken met vertegenwoordigers van de Raad, het Parlement en de Commissie. Deze meetings zijn informeel en dus bestaan er geen regels over wanneer trilogen plaats zullen vinden, hoe lang ze duren, hoe er een akkoord wordt bereikt en wat er openbaar wordt gemaakt.

Dat trilogen een grotere rol hebben gekregen in het wetgevingsproces, heeft te maken met de informele setting waarin het mogelijk is meerdere keren over een voorstel of artikel te spreken. De officiële wetgevingsprocedure waarbij in Conciliation Committees wordt onderhandeld, wordt inmiddels steeds minder gebruikt. Waar tussen 1999 en 2004 ongeveer 22% van de voorstellen werd goedgekeurd na overleg in een Conciliation Committee, was dit vanaf 2009 nog maar 4%.

Daarentegen is het gebruik van trilogen flink toegenomen. Tussen 1999 en 2007 werd bij ongeveer 40% van de voorstellen een triloog gebruikt; inmiddels is dat bij ongeveer drie kwart het geval. Geschat wordt dat er ongeveer 25 trilooggesprekken worden gehouden in de weken dat het Europees Parlement zitting heeft. Het aantal trilogen neemt toe naar mate het einde van het termijn van Europarlementariërs dichterbij komt.

Uit onderzoek van Gijs Jan Brandsma van de Universiteit Utrecht komt goed naar voren hoe vaak trilogen momenteel worden gebruikt in besluitvorming. Brandsma onderzocht 313 wetsvoorstellen die tussen januari 2010 en mei 2014 zijn behandeld. In totaal vonden er voor deze dossiers 915 trilogen plaats, gemiddeld 2.9 gesprekken per dossier. Over één onderwerp werden maar liefst 49 trilooggespreken gevoerd voordat een akkoord werd gesloten. 93,6% van de trilooggesprekken vond plaats tijdens de eerste lezing van het voorstel, wat duidelijk maakt dat daarmee het wetgevingsproces aanzienlijk wordt ingekort.

Effectiviteit ten koste van transparantie

Dat trilogen het wetgevingsproces versnellen en versimpelen is een groot voordeel, maar momenteel gaat dit ten koste van transparantie en democratie binnen de EU. Er zijn geen regels vastgelegd omtrent transparantie vanwege de informele aard van de gesprekken. Er worden geen notulen gemaakt van de meetings en alleen het Europees Parlement verplicht de parlementaire onderhandelaars verslag te doen van de gesprekken na afloop tijdens de plenaire zitting van het Parlement. De datum, tijd en locatie van de meetings worden überhaupt nergens ontsloten. Formeel bestaan trilogen überhaupt niet; het woord komt in Europese wetgeving niet voor.

Ook het democratisch gehalte van de EU wordt aangetast door het veelvuldige gebruik van trilogen. Van het Europees Parlement zijn slechts enkele van de 571 leden aanwezig bij de onderhandelingen. Volgens professor Raya Kardasheva van King’s College in Londen zijn minderheden in het Parlement hierbij ook in het nadeel: “Member states often choose to negotiate with ‘those with the numbers’ in the European Parliament thus bypassing rapporteurs and committee members.” Naderhand moet het Parlement nog wel instemmen met het bereikte akkoord, maar in praktijk is dit een formaliteit en wordt er niet verder gediscussieerd over een gesloten overeenkomst.

Omdat er verder geen verslag wordt gedaan over de onderhandelingen, is niet te achterhalen welke vertegenwoordigers wat hebben ingebracht tijdens de trilogen. Op deze manier kan men zowel de verkozen Europarlementariërs als de nationale volksvertegenwoordigers in de Raad van Ministers niet ter verantwoording roepen. In 2009 liet de commissie voor Europese zaken van het parlement van het Verenigd Koninkrijk weten dat het gebruik van informele trilogen “makes it harder for national parliaments to conduct effective scrutiny of EU legislation.”

Meer transparantie trilogen

Ook EU-Ombudsman Maddy O’Reilly maakt zich zorgen over de transparantie van het wetgevingsproces wanneer men in trilogen tot een akkoord komt: “There are no minutes that come out afterwards. It’s never quite clear when the meetings are on or how the decision making is carried out. When a bill goes in like this and comes out like that – what happens in-between?” Om die redenen startte O’Reilly in 2015 een onderzoek naar de trilogen, wat haar veel kritiek opleverde van zowel de Raad als het Parlement.

Ook het Nederlandse kabinet is van mening dat de transparantie met betrekking tot trilogen beter kan. Dit blijkt uit de antwoorden op Kamervragen van mevrouw Maij (PvdA). Om meer aandacht te geven aan transparantie van trilogen en de besluitvorming binnen de EU, heeft Nederland samen met vijf andere lidstaten een non-paper opgesteld om de discussie op gang te krijgen. Wat betreft trilogen wordt voorgesteld de data van de trilogen van tevoren bekend te maken en de uitkomsten van de gesprekken te publiceren na afloop. Alle informatie die openbaar wordt gemaakt, zou te vinden moeten zijn op één IT portal, zodat burgers per onderwerp of wetsvoorstel kunnen zoeken.

Met Nederland als voorzitter en transparantie als een van de Nederlandse prioriteiten zal het onderwerp zeker worden besproken. Afgelopen maand sloten het Europees Parlement, de Europese Commissie en de Raad van Ministers een inter-institutionele overeenkomst waarin werd afgesproken meer te publiceren over het wetgevingsproces, waaronder ook de trilogen. Hoe dit vorm zal gaan krijgen is nog niet duidelijk maar hoopvol is het wel. Zeker nu deze vorm van onderhandelen een grote rol heeft ingenomen in de besluitvorming is het goed om na te denken over de perfecte mix van effectiviteit en transparantie. De voorgestelde veranderingen uit het non-paper zouden een stap in de goede richting zijn op het gebied van transparantie en weinig afdoen aan de effectiviteit. Het is dan ook te hopen dat Nederland dit onderwerp als voorzitter op de agenda krijgt.