Amsterdam, 6 mei 2016 – Iedere week schrijft Transparency International Nederland over de ontwikkelingen binnen de EU op dossiers met betrekking tot de bestrijding van corruptie en de bevordering van transparantie. Deze week aandacht voor de recente ontwikkelingen rondom het vrijhandelsverdrag TTIP. Afgelopen week bracht Greenpeace gelekte onderhandelingsdocumenten van het verdrag naar buiten. De documenten komen voort uit de twaalfde onderhandelingsronde die in maart van dit jaar plaatsvond. Uit de documenten blijkt dat de Verenigde Staten het op een aantal onderwerpen nog niet met de EU eens is. Waar wel een akkoord over lijkt te zijn, is het opnemen van anti-corruptiemaatregelen in het vrijhandelsverdrag. Tot op heden bestond daar geen duidelijkheid over.

In totaal heeft Greenpeace de hand weten te leggen op zestien documenten: vijftien ‘hoofdstukken’ uit de onderhandelingen en één overzicht met de meest recente stand van zaken na de twaalfde onderhandelingsronde. De documenten laten de posities van de EU en de VS zien op de verschillende onderwerpen. Het zijn vooral de standpunten van de VS die interessant zijn; de EU plaatst voor iedere onderhandelingsronde haar tekstvoorstel online. De documenten laten de verschillende posities zien maar maken niet duidelijk wat voor compromis er wordt gesloten; de uitkomst van deze posities is dus nog niet duidelijk. Verder heeft de organisatie niet alle documenten in handen gekregen: Greenpeace schat dat het de beschikking heeft over “ongeveer de helft” van de teksten.

Voorstel anti-corruptiemaatregelen TTIP

Naaste enkele interessante meningsverschillen tussen de VS en de EU blijkt uit het lek ook dat beide partijen in de negende onderhandelingsronde hebben gesproken over het opnemen van een hoofdstuk met anti-corruptiemaatregelen in het verdrag. Dit werd gedaan in de context van de onderhandelingen over regelgeving voor openbare aanbestedingen. In het hoofdstuk wordt bepaald dat er bij openbare aanbestedingen door de meebiedende partijen moet worden gezorgd dat de kans op belangenverstrengeling en corrupt handelen zo klein mogelijk is. In de bijlage bij het hoofdstuk is aandacht voor een specifiek voorstel van de Verenigde Staten om corruptie op te nemen in het verdrag. Hier wordt verder in detail getreden.

Intentieverklaring

Het Amerikaanse voorstel begint met een verklaring dat beide partijen zich zullen inspannen om corruptie in internationale handel en investering aan te pakken. Het erkent dat hiervoor de integriteit van de openbare en private sector moet worden versterkt. Hierbij wordt een grote rol gezien voor regionale en multilaterale initiatieven. De beide partijen bevestigen hun toewijding aan de verplichtingen die zij hebben onder verschillende internationale conventies tegen corruptie.

Omkoping

In de bijlage wordt vervolgens afgesproken maatregelen tegen omkoping te nemen en aan te scherpen. Het moet strafbaar zijn om een voordeel aan te bieden aan een nationale of buitenlandse overheidsfunctionaris in ruil voor een officiële handeling of het afzien van een officiële handeling. Ook het aanbieden van een voordeel in ruil voor een zakelijk voordeel, zoals een overheidscontract, is verboden. Voor een overheidsfunctionaris is het strafbaar om een voordeel te vragen of aan te nemen in ruil voor een officiële handeling of het afzien daarvan. Ook medeplichtigheid aan omkoping moet onder de wet vallen.

Naast de aanpak van omkoping wordt er in het document afgesproken dat de beide partijen ervoor zullen zorgen dat:

1. er effectieve en proportionele straffen zijn voor omkoping en corruptie die een afschrikwekkende werking hebben;
2. steekpenningen en andere illegale uitgaven die zijn gedaan bij het strafbare feit niet kunnen worden afgetrokken van de belasting;
3. er maatregelen zijn die het mogelijk maken om de middelen die worden gebruikt en de opbrengsten die worden gegenereerd bij corruptie kunnen worden geïdentificeerd, gevolgd, bevroren en in beslag kunnen worden genomen.
4. er regelgeving is over de standaarden voor accounting en auditing, de rapportage daarover en de controle daarvan om zo te verbieden of te voorkomen dat deze activiteiten de mogelijkheid bieden tot het plegen van een strafbaar feit.

In het voorstel wordt uitgelegd dat er standaarden voor accounting en auditing nodig zijn om te voorkomen dat deze activiteiten een strafbaar feit mogelijk maken. Dit kan door het opzetten van off-the-book rekeningen, het doen van off-the-book of onvoldoende geïdentificeerde transacties, het schrijven van niet-bestaande uitgaven, het incorrect identificeren van passiva en het gebruik van valse documentatie. Vanwege de rol die accountants en auditors kunnen spelen in het faciliteren en voorkomen van deze activiteiten is het belangrijk dat hier speciale aandacht voor is.

Verduistering

Ook de verduistering of het onrechtmatig gebruik van publiek geld of eigendom voor het gewin van de overheidsfunctionaris of een ander persoon zal strafbaar moeten zijn volgens het document. Wederom zouden hier effectieve een proportionele straffen op moeten staan die een afschrikwekkende werking hebben.

Klokkenluiders

Wat betreft de bescherming van klokkenluiders spreken beide partijen af openbaar beschikbare procedures beschikbaar te stellen die een persoon in staat stellen anoniem informatie te geven over incidenten die als strafbaar worden aangemerkt. Verder zal een klokkenluider moeten worden beschermd tegen discriminatie of disciplinaire behandeling. De VS en de EU zullen overwegen externe auditors te verplichten verdachte handelingen van de bedrijven of personen te melden wanneer zij deze tegenkomen tijdens hun audit. Ook zij zullen goed moeten zijn beschermd tegen gerechtelijke stappen.

Integriteit openbaar bestuur

Om de integriteit van het openbaar bestuur te verbeteren stelt de Verenigde Staten verschillende maatregelen voor. Ten eerste moeten er adequate selectie- en trainingsprocedures komen voor ambtenaren die op een positie terecht komen die gevoelig is voor corruptie. Ook moeten deze ambtenaren wanneer mogelijk in positie roteren. Ten tweede wordt voorgesteld dat hoge ambtenaren en andere publieke bestuurders informatie publiceren over hun nevenactiviteiten, werk, investeringen, assets en ontvangen giften of gunsten waarbij een belangenverstrengeling op zou kunnen treden. Tot slot moeten de partijen zorgen dat ambtenaren corruptie kunnen melden bij de juiste autoriteiten.

De Verenigde Staten en de EU zullen onder het voorstel zorgen dat er standaarden bestaan voor een correcte, eerlijke en juiste uitvoering van publieke functies en het vermijden van belangenverstrengeling. Wanneer deze code of conduct wordt geschonden moeten er disciplinaire of andere maatregelen tegenover staan, zoals het ontslaan, schorsen of overplaatsen van een ambtenaar. Beide partijen zullen ook binnen de rechtelijke macht maatregelen nemen die de integriteit zullen versterken en de kans op corruptie zullen verkleinen.

Civil society en de private sector

In het voorstel wordt erkend dat civil society en de private sector allebei een belangrijke rol spelen in het bestrijden van corruptie. De Verenigde Staten en de EU zullen stappen nemen om de actieve participatie van individuen en groepen te vergroten. Ook moet het publieke bewustzijn over het bestaan, de oorzaken, de ernst en het gevaar van corruptie worden bevorderd, bijvoorbeeld door publieke informatie-activiteiten en onderwijsprogramma’s.

Professionele verenigingen en andere non-gouvernementele organisaties moeten worden aangemoedigd te helpen met het opstellen van codes of conduct, standaarden en compliance programma’s om corruptie te voorkomen en op te sporen. Bedrijven moeten worden aangespoord om codes of conduct, standaarden en compliance programma’s te implementeren. Ook moeten zij gestimuleerd worden om onafhankelijke monitoring op te zetten en een onafhankelijk management te hebben om zo corruptie beter te voorkomen en op te sporen.

Handhaving

Er wordt afgesproken dat beide partijen de effectiviteit van de handhaving zullen verbeteren om corruptie tegen te gaan. Voor het naleven van de wetten en afspraken die onder het verdrag worden gemaakt is een goed functionerende handhaving noodzakelijk. Uit recente rapporten van de OESO en Transparency International blijkt dat dit met name voor de Europese lidstaten een uitdaging is. Beide partijen houden wel zelf het recht de handhaving, vervolging en rechtsprekende macht naar eigen inzicht in te vullen. Ook de allocatie van financiële middelen betreffende dit onderwerp wordt buiten het verdrag gehouden.

Consultatie en geschillenbeslechting

Wat betreft consultatie en geschillenbeslechting zullen de beide partijen van het verdrag zich inzetten voor dialoog, uitwisseling van informatie en samenwerking in het geval dat dit nodig is voor de naleving van de gemaakte afspraken in dit hoofdstuk. De partijen zullen geen aanspraak kunnen maken op de arbitrageprocedure die wordt besproken in het hoofdstuk over state-to-state dispute settlement voor zaken waarbij de effectiviteit van de wetshandhaving ter discussie staat. Wel kunnen beide partijen de toezichthoudende commissie van het verdrag vragen te kijken naar de afspraken die gemaakt zijn in het anti-corruptiehoofdstuk en een rapport te schrijven waarin het de posities van beide partijen uiteenzet samen met de relevante feiten.

Aanbevelingen TI

Al in 2014 stelde Transparency International voor een hoofdstuk in TTIP op te nemen over transparantie en anti-corruptie. Het Amerikaanse voorstel dat afgelopen week uitlekte, vertoont veel gelijkenissen met de aanbevelingen die TI heeft gedaan op het gebied van anti-corruptie. Ook de transparantiemaatregelen die TI heeft aanbevolen lijken terug te komen in de consultatie en geschillenbeslechting. De voorgestelde afspraken gaan niet zover als gevraagd op het gebied van notificatie- en publicatie-eisen en de geschillenbeslechting. Het succes van deze voorgestelde maatregelen zal vooral afhangen van de invulling door beide partijen, daar waar TI graag concretere invulling in het verdrag zelf had gezien. Het is in ieder geval wel positief dat er aandacht is voor de uitwisseling van informatie en de mogelijkheid maatregelen te toetsen aan het verdrag.

Op het gebied van anti-corruptiemaatregelen zijn de meeste artikelen in lijn met de aanbevelingen van TI. Wat betreft de regelgeving rondom nationale omkoping zijn de voorgestelde regels vrijwel hetzelfde. Wel is de mogelijkheid geschrapt om bedrijven die niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor omkoping niet-strafrechtelijke sancties op te leggen zoals een geldboete. Verder wordt onder het voorstel het vroegtijdig bewust vernietigen van boekhoudingsdocumenten niet strafbaar gesteld. Dit kan natuurlijk geregeld zijn in nationale wetgeving maar zou voor de volledigheid een goede toevoeging zijn geweest.

Een ander element dat niet in het voorstel terugkomt is het rapportagemechanisme over anti-corruptiemaatregelen. In de aanbevelingen van TI wordt gesproken over het opzetten van een mechanisme voor consultatie met civil society en de private sector over de genomen maatregelen tegen corruptie. Als onderdeel hiervan zou een peer review team de maatregelen mogen bekijken, waarna een rapport zou worden uitgebracht. Het zou vervolgens aan de partijen zijn om hier een adequate reactie op te geven en hierover te rapporteren. Het Amerikaanse voorstel spreekt weliswaar over het belang van het betrekken van civil society en de publieke sector bij de uitvoering van het verdrag, maar laat verder in het midden hoe dit moet worden bereikt.

Tot slot zijn er nog enkele interessante punten van TI buiten het verdrag gelaten. Zo wordt de immuniteit van verkozen overheidsfunctionarissen niet opgeheven wanneer zij zich schuldig hebben gemaakt aan corruptie. Ook een register van beneficial owners wordt niet opgenomen in de voorwaarden van het verdrag. Het laat zien dat de beide partijen voorzichtig zijn zich vast te leggen op bepaalde onderwerpen. Veel wordt overgelaten aan de eigen invulling van de partijen.

Conclusie

Ondanks enkele kleine tekortkomingen bevat het voorstel van de Verenigde Staten veel van de aanbevelingen die in 2014 door TI zijn gedaan. Het lijkt er daarmee op dat het bestrijden van corruptie en het bevorderen van transparantie voldoende aandacht krijgen in het vrijhandelsverdrag TTIP. Bij internationale handel en openbare aanbestedingen is het risico op corruptie altijd aanwezig en met dit voorstel lijkt een effectieve bestrijding goed mogelijk te worden. Uiteraard zijn de onderhandelingen nog niet gesloten en blijft de vraag wat er tekstueel in het verdrag zal komen te staan. Verder hangt veel af van de invulling die de Verenigde Staten en de EU aan de gemaakte afspraken geven.