Amsterdam, 26 maart 2015 – Wat betekenen de decentralisaties in het sociaal domein voor medewerkers van gemeenten? Hoe verandert hun rol in de dagelijkse praktijk? En, hoe vertalen gemeenten deze veranderingen naar het HR management in hun organisatie? Deze vragen komen aan de orde in twee recente onderzoeksrapporten die in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn gemaakt.

Het rapport ‘Werk in uitvoering. De doorwerking van de drie decentralisaties op de arbeidsorganisatie en het personeel van gemeenten’ van Regioplan, zoomt in op het aspect van gemeentelijk human resource management in relatie tot de nieuwe rollen van medewerkers.

Het rapport ‘Het verschil maken. Een verkenning naar de effecten van de decentralisaties op de interactie tussen burger en overheid’ van Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF), gaat meer specifiek in op nieuwe vormen van directe interactie tussen burgers en overheid en wat dat betekent voor medewerkers van (en namens) gemeenten. Daarbij krijgen in het bijzonder de thema’s communicatie, integriteit en risico’s op agressie en geweld de aandacht.

Werk in uitvoering

Regioplan heeft 22 bij gemeenten betrokkenen geïnterviewd en heeft vier gemeentelijke casussen diepgaander onderzocht. De decentralisaties in het sociaal domein blijken één van de veranderingen die gemeenten stimuleren tot veranderingen in hun organisatie, naast bijvoorbeeld digitalisering en flexibilisering, bezuinigingen en veranderende behoeften van burgers. Regioplan onderscheidt drie typen gemeenten wat betreft hun omgang met deze veranderingen: vroege vernieuwers, pro-actieven en pragmatici. Veel gemeenten besteden de feitelijke uitvoering van de nieuwe taken uit, ook de complexere onderdelen daarvan, en versterken hun eigen regierol. Sommige voeren deze taken echter zelf uit, al of niet in samenwerking met contractpartijen. In de laatste gevallen ontstaan er zogenaamde ‘hybride’ teams, waarvan sommige leden wel en andere leden niet direct in dienst zijn van de gemeenten.

Het veld kenmerkt zich door ‘werk in uitvoering’. Daarom is er niet vaak sprake van een duidelijke strategie waarmee de veranderingen worden geïmplementeerd. Dat werkt door in het HR beleid van gemeenten, waar doorgaans ook geen strategische veranderaanpak wordt gehanteerd. Wel hebben alle in het onderzoek betrokken gemeenten hun medewerkers op de een of andere wijze voorbereid op de nieuwe taken, bijvoorbeeld door opleiden of door leren van experimenten. Het gaat dan om specifieke technisch instrumentele vaardigheden, maar ook meer generiek om zaken als commitment, brede inzetbaarheid, werkhouding en dergelijke. Daarbij krijgt vooral de ‘frontoffice’ aandacht, degenen met direct contact met burgers. Toch, zo constateren de onderzoekers, hebben de decentralisaties ook gevolgen voor het werk van de rest van het gemeentelijk personeel. Er is een gemeenschappelijke basis nodig aan deskundigheid en werkhouding om de veranderingen te doen slagen. Het (samen)werken met externen die optreden namens de gemeente roept verder de vraag op of het gemeentelijk HR beleid zich niet tot deze groep zou moeten uitstrekken. Ook zij moeten immers over de benodigde kennis, vaardigheden en competenties beschikken.

De onderzoekers noemen een aantal randvoorwaarden voor het slagen van de ingezette veranderingen. Het gaat daarbij om:

• Leiderschap dat richting geeft op basis van visie en geloof in de eigen organisatie;
• Ruimte voor professionele autonomie en openheid voor het trekken van lessen uit de ervaringen van medewerkers;
• Kennismanagement: het op structurele wijze delen van kennis en ervaringen van medewerkers, binnen en tussen teams en (vraaggestuurde) kennisdeling tussen gemeenten onderling.

Tot besluit pleiten de onderzoekers ervoor om in de monitoring van het bereik en de kwaliteit van de opbrengsten van de decentralisaties ook het HR aspect mee te nemen. Hoe dragen de inzet en competenties van het personeel bij aan de bereikte resultaten?

Het verschil maken

Op basis van gesprekken van experts uit de wetenschap en de praktijk verkent AEF in zijn rapport wat er verandert in de interactie tussen burger en overheid en welke risico’s en kansen dit met zich meebrengt, met name op het gebied van communicatie, integriteit en risco’s op agressie en geweld.

De belangrijkste veranderingen die men signaleert, zijn een grotere (mogelijk tijdelijke) onzekerheid bij burgers en professionals, bezuinigingen, intensiever contact tussen burger en uitvoerder en meer beleidsvrijheid en daarmee verschillen tussen gemeenten en variatie in de ondersteuning van burgers. De onderzoekers schetsen vier typen risico’s die door de veranderingen kunnen groeien:

• Onbegrip bij burgers over de veranderingen of over een negatief besluit in hun individuele geval;
• Agressie en geweld tegenover uitvoerders door het grotere aantal klantcontacten, vaak in een voor de professional onbekende omgeving bij de burger thuis;
• Integriteitsschendingen zoals het verlenen van vriendendiensten. In extreme gevallen zou dat kunnen leiden tot frauduleuze/corrupte handelingen;
• Risico-regelreflex in reactie op incidenten.

De decentralisaties bieden echter ook kansen:

• Beter contact (dichterbij, toegankelijker, meer persoonlijke bejegening, minder uitvraag van gegevens). Hierdoor wordt de gemeente zichtbaarder.
• Snellere dienstverlening (minder schakels tussen verschillende instanties bij verlening toegang ondersteuning, minder sprake van het fenomeen van ‘kastje naar de muur’).
• Meer maatwerk (denken vanuit de vraag van de burger, afstemming/integratie bij meer dan één ondersteuningsvorm).
• De overheid als facilitator van netwerken in de gemeente.
• Hierdoor wordt de gemeente als eerste overheidslaag ook relevanter en neemt haar democratische betekenis toe.

De sleutel voor het realiseren van de kansen van de decentralisaties ligt in de manier waarop individuele medewerkers, teams én organisaties als geheel, omgaan met de groeiende professionele ruimte. De professionele ruimte bestaat uit mogelijkheden die uitvoerders met een publieke taak hebben om vanuit hun eigen expertise en beoordelingsvermogen te kunnen handelen in een specifieke situatie. Dit betekent niet dat de professional is losgezongen van de (organisatorische, financiële) kaders of van de wet- en regelgeving, maar wel dat hij of zij professionele bewegingsvrijheid heeft, mandaat en doorzettingskracht. Een voorwaarde is daarbij dat de organisatie als geheel kennis kan nemen van de ervaringen van de professional, dat die feedback krijgt op zijn handelen en dat op die manier zowel de individuele professionals als de organisatie ervan leert. Zo vindt er een continu proces plaats om het werk te optimaliseren. Een open en veilig werkklimaat, waarin rekenschap afleggen niet gelijk is aan afgerekend worden, is daarvoor een randvoorwaarde.

Het op deze wijze benutten van professionele ruimte vergt bewustzijn en aandacht van zowel de professional als ook de leidinggevende. Om de professionele ruimte optimaal in te zetten, kan gebruik gemaakt worden van diverse benaderingen en instrumenten, waarvan er in het rapport enkele aan de orde komen.

Als extra ondersteuning aan gemeenten zijn in het verlengde van de verkenning drie casusbladen opgesteld om de eerder benoemde kansen en risico’s binnen gemeentelijke organisaties te bespreken.