Amsterdam, 26 mei 2017 – Graag delen wij een artikel geschreven door Friederycke Haijer van de Universiteit van Utrecht ‘America first, the Netherlands second? Over overlappende rechtsmacht over corruptie door multinationals‘.
***
Corruptie wordt steeds meer gezien als een groot internationaal maatschappelijk probleem: het beperkt internationale groei, beschadigt het vertrouwen in instituties, vergroot de kloof tussen arm en rijk en het zet bestaande maatschappelijk spanningen op scherp. Internationaal opererende bedrijven worden dan ook steeds vaker ter verantwoording geroepen voor corruptie in het buitenland. Toch zijn er tussen landen nog grote verschillen in de handhaving van anti-corruptie wetgeving. De Verenigde Staten en Nederland hebben overlappende rechtsmacht over een groot deel van de multinationaal opererende bedrijven. Toch gaan beide landen anders om met hun wetgeving over corruptie. Voor de vergelijking wordt het concept rechtscultuur gebruikt: de ideeën, houdingen, waarden en meningen over het recht die heersen in een samenleving.
Het omkopen van een buitenlandse ambtenaar is in alle landen die aangesloten zijn bij de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) strafbaar. Het Verdrag inzake de bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties uit 1997 verplicht alle 41 lidstaten voor deze strafbaarstelling zorg te dragen. Het verdrag verplicht tot het vestigen van rechtsmacht over feiten die geheel of gedeeltelijk op het grondgebied van de lidstaat zijn gepleegd en staat toe dat staten ook rechtsmacht vestigen voor feiten die in het buitenland zijn gepleegd. Multinationale bedrijven zijn vaak in meerdere lidstaten aanwezig en hun aandelen worden verhandeld op meerdere beurzen. Dit alles leidt ertoe dat er vaak sprake is van overlappende rechtsmacht. Dat wil zeggen dat er meerdere staten bevoegd zijn om hetzelfde bedrijf te vervolgen voor precies dezelfde feiten.
Deze overlap is bijzonder groot tussen Nederland en de VS. Door het gunstige Nederlandse belastingklimaat zijn er veel multinationale bedrijven die in Nederland een adres hebben. Volgens hulporganisatie Oxfam Novib wordt Nederland internationaal gezien als belastingparadijs. Op een gepubliceerde lijst van belastingparadijzen staat Nederland op de derde plaats, net na Bermuda en de Kaaiman Eilanden. Volgens NRC Handelsblad hebben tachtig van de honderd grootste bedrijven ter wereld een vennootschap in Nederland waarmee belasting bespaard kan worden. Dat geldt onder andere voor Google, Starbucks, Microsoft, Ikea, Wal-Mart, Chevron, Samsung en Apple. Het gevestigd zijn in Nederland is voldoende basis voor Nederlandse rechtsmacht over een bedrijf, waardoor Nederland potentieel rechtsmacht heeft over omkoping gepleegd door een groot deel van de multinationals.
Ook de VS heeft potentieel strafrechtsmacht over een groot deel van de multinationale bedrijven. Op de lijst van belastingparadijzen komt het land weliswaar niet voor, maar de twee belangrijkste internationale effectenbeurzen bevinden zich in de VS: De New York Stock Exchange en de NASDAQ. Volgens de New York Stock Exchange worden de aandelen van 89% van in Europa gevestigde bedrijven daar verhandeld. En volgens Amerikaanse recht heeft de VS rechtsmacht over alle bedrijven waarvan de effecten op Amerikaans grondgebied verhandeld worden. Dit zijn voor een groot deel precies dezelfde bedrijven die in Nederland een vestiging hebben.
Groot contrast tussen vervolgingen in de VS en Nederland
Hoewel de strafbaarstellingen in beide landen vrijwel gelijk zijn en beide landen rechtsmacht hebben over een groot deel van alle multinationale bedrijven wereldwijd, is er een groot verschil in handhaving. De OESO-werkgroep over internationale omkoping houdt deze data jaarlijks bij. De VS is al lang een actieve handhaver. Tussen 1999 en 2015 is er in de VS in 67 gevallen een straf opgelegd en was er 96 keer een schikking. In Nederland waren er in die zelfde periode slechts twee schikkingen. Deze twee Nederlandse schikkingen zijn van recente datum en het ging om zeer hoge schikkingsbedragen, ook in internationaal perspectief: SBM Offshore schikte in 2012 voor 240 miljoen dollar met het Nederlandse Openbaar Ministerie en Vimpelcom in 2014 voor bijna 400 miljoen dollar.
In mijn onderzoeksproject probeer ik een verklaring te vinden voor dit verschil in handhaving tussen de VS en Nederland en voor de ogenschijnlijk recent versterkte handhaving in Nederland. Op basis van literatuur en eerder onderzoek evalueer ik de waarde van drie proposities: 1) het verschil in handhaving is te verklaren vanuit het verschil in rechtssysteem tussen de twee landen; 2) het verschil in handhaving is te verklaren vanuit verschillende economische belangen; 3) het verschil in handhaving is te verklaren vanuit het rechtssociologische concept van rechtscultuur. Deze laatste propositie zal nu nader worden bekeken.
Nederlandse visie op corruptie in het buitenland: ’s lands wijs, ’s lands eer
Hoewel er binnen Nederland al heel lang negatief gedacht wordt over binnenlandse corruptie (Kroeze 2016), en Nederland het traditioneel goed doet op de ranglijsten van Transparency International, gold die sterke afkeur van corruptie niet voor omkoping door Nederlandse bedrijven in andere landen. Nederland was een van de laatste OESO-landen die het omkopen van een buitenlandse ambtenaar strafbaar stelde. Als gevolg van het OESO-verdrag en andere internationale verdragen is de wetgeving op het terrein van omkoping van ambtenaren en ambtelijke corruptie in 2001 gewijzigd en is artikel 178a Wetboek van Strafrecht ingevoerd. Pas vanaf dat moment was het mogelijk om bedrijven te vervolgen voor buitenlandse corruptie. Omkoping in het buitenland was zelfs lange tijd aftrekbaar van de belastingen: pas in 2006 werd artikel 3.14 van de Wet inkomstenbelasting 2001 aangepast, zodat buitenlandse steekpenningen niet meer afgetrokken konden worden. Dit past allemaal bij een opvatting waarin het volledig geaccepteerd is dat bedrijven die internationaal zaken doen zich aanpassen aan de “lokale cultuur.”
Als het immers in een bepaald land gebruikelijk is om geld aan een ambtenaar te geven om een opdracht binnen te halen, waarom zou je daar als buitenlands bedrijf dan niet aan mee mogen doen? We hoeven onze opvattingen toch niet op te dringen aan anderen? En als wij het niet doen, is er wel een ander bedrijf dat het wel doet, dus we kunnen de corruptie toch niet voorkomen. Dit soort argumenten worden nog steeds geregeld aangevoerd in het bedrijfsleven. Bedrijven die opereren binnen de Amerikaanse rechtsmacht en dus in de VS vervolgd kunnen worden voor omkoping in het buitenland, zijn in hoge mate gefrustreerd over de hoge eisen die aan hen gesteld worden om corruptie te voorkomen en de kosten die daarmee gemoeid zijn, terwijl tegelijkertijd bedrijven uit de Golfstaten en Azië, die buiten het bereik van de lange arm van de VS weten te blijven, nog steeds gewoon hun opdrachten in Afrika binnen kunnen halen door met een grote zak geld te komen.
Contrast met VS: grote internationale corruptiebestrijder
De VS was het eerste land dat omkoping van buitenlandse ambtenaren strafbaar stelde. Tijdens het onderzoek in het kader van het Watergate-schandaal werd ontdekt dat Amerikaanse bedrijven massaal buitenlandse overheden betaalden. Dit werd schadelijk geacht voor het Amerikaanse buitenlandbeleid en dat was een belangrijke reden dat de Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) van kracht werd in 1979. De wet werd niet altijd zo rigoureus gehandhaafd als tegenwoordig, maar er is in de VS in tegenstelling tot in Nederland een hele generatie juristen opgegroeid met het idee dat buitenlandse corruptie verwerpelijk is.
Naar een gedeelde rechtscultuur
Nederland en de VS hebben dus een heel verschillende geschiedenis – een lange historie van criminaliteit vs een heel recente strafbaarstelling – en daarnaast is er tussen beide landen een groot verschil in handhavingscijfers – zeer actieve handhaving vs nauwelijks handhaving. Daarom verwachtte ik in Nederland en de VS een zeer verschillende rechtscultuur aan te treffen, met name wat betreft de interne rechtscultuur: de ideeën en het handelen van mensen die de wet toepassen. De wetgeving tegen buitenlandse corruptie is op papier in beide landen vrijwel identiek, maar het was te verwachten dat degenen die in beide landen met de wetgeving werken, heel verschillende ervaringen daarmee hebben en ook verschillende opvattingen hebben over die wet en hun eigen rol in het handhaven daarvan (zie Nelken 2004).
Onderzoeksmethoden
Om deze bewering te bevestigen of te ontkrachten heb ik in Nederland en de VS langdurig empirisch onderzoek gedaan. Ik heb onder meer uitgebreid gesproken met wetshandhavers in beide landen, aan de hand van gedeeltelijk gestructureerde interviews, waarin respondenten veel ruimte krijgen om in hun eigen woorden over hun ervaringen te spreken. Eén van de opvallendste eerste bevindingen is dat de rechtscultuur op het gebied van anti-buitenlandse corruptie in beide landen helemaal niet zo veel verschilt.
De verhalen van mijn respondenten zijn zelfs opvallend identiek, vooral als zij spreken over het belang van hun werk zoals zij dat ervaren. In beide landen ervaren handhavers trots als zij ‘een grote boef vangen’ en houden ze ervan om aan de goede kant van de geschiedenis te staan. Ze zien corruptie in het buitenland als iets zeer verwerpelijks en vinden dat hun werk in het tegengaan hiervan een belangrijke bijdrage levert aan een eerlijkere wereld. Ze zien zichzelf ook als pioniers, in de zin dat het internationale bedrijfsleven zich in hun ogen steeds meer tegen corruptie keert en dat zij vinden dat ze door hun werk en door over hun werk te spreken daadwerkelijk aan die ontwikkeling kunnen bijdragen. Opvallend is ook dat mijn respondenten, hoewel zij natuurlijk niet dezelfde taal spraken, vrijwel identieke woorden gebruikten om hun ervaringen te omschrijven.
“America first, the Netherlands second”?
Het lijkt er dus op dat Nederland in de afgelopen tien jaar op het gebied van buitenlandse corruptie steeds meer op Amerika is gaan lijken. Er is een gedeelde rechtscultuur. Niet alleen de wetgeving is vrijwel gelijkgetrokken, maar ook de manier van werken, inclusief de opvattingen over buitenlandse corruptie. De handhaving blijft nog achter, maar nu er ook in Nederland geschikt wordt met bedrijven en met de recente oprichting van een nieuw anti corruptie centrum, zou ook dat kunnen veranderen. Wordt het dan toch America first, the Netherlands second? Of gaan we zelfs naar een gedeelde eerste plaats?
Dit bericht werd geplaatst in Aansprakelijkheid en Schadevergoeding na Misdrijf op .
Op 14 december 2017 vindt over dit onderwerp een symposium plaats bij de Universiteit Utrecht. Meld u aan via secretariaat.ier@uu.nl.