Amsterdam, 24 maart 2021 – De EU-klokkenluidersrichtlijn, die op 17 december geïmplementeerd moet zijn in nationale wetgeving, is de uitgelezen kans om ervoor te zorgen dat mensen misstanden in de gehele Europese Unie veilig aan de kaak kunnen stellen. Het nieuwe onderzoeksrapport van Transparency International laat zien dat er een aantal EU-lidstaten zijn die deze kans lijken te laten schieten. Ook lopen de meeste landen achter en zijn tweederde van de lidstaten nog niet begonnen of hebben minimale vooruitgang geboekt met de implementatie.

Klokkenluiden wordt erkend als een van de meest effectieve manieren om misstanden zoals corruptie en fraude te identificeren en te voorkomen. Maar liefst 43% van alle fraudegevallen wordt ontdekt door een melding waarvan de helft afkomstig is van werknemers. De bekende corruptie- en fraudeschandalen zijn in veel gevallen aan het licht gekomen omdat werknemers ze hebben gemeld bij hun werkgever, toezichthouder of in de media. Er wordt zelfs aangenomen dat er meer gevallen van corruptie en fraude zijn onthuld door klokkenluiders dan enige andere actor – inclusief audits, de politie of de media. Dit maakt klokkenluiders van onschatbare waarde, vooral in een tijd waarin bedrijven miljoenen euro’s aan belastinggeld ontvangen om de COVID-19 crisis te doorstaan.

Klokkenluiders onmisbaar in COVID-19 noodsituatie

Sinds het begin van de COVID-19 noodsituatie zijn er in heel Europa voortdurend berichten over bedreigingen van gezondheidswerkers die zich uitspreken over de realiteit van de pandemie, van Polen tot de Tsjechische Republiek tot Slovenië. De wijdverbreide corruptie in de gezondheidszorg en openbare aanbestedingen tijdens de pandemie laat zien hoezeer we klokkenluiders nodig hebben om misstanden aan het licht te brengen om de volksgezondheid en fondsen te vrijwaren. Nu de overheidsuitgaven door het dak gaan, van miljoenen euro’s om gezondheidsapparatuur aan te schaffen tot miljarden aan economische stimuleringspakketten, is het belangrijker dan ooit om ervoor te zorgen dat publieke middelen democratisch worden toegewezen en de beoogde begunstigden bereiken.

Veel klokkenluiders lijden echter onder vergelding, variërend van ontslag, tot intimidatie en bedreiging en zelfs lichamelijk letsel. Een robuuste wetgeving ter bescherming van klokkenluiders is van vitaal belang om dit te voorkomen, maar veel wetten ter bescherming van klokkenluiders hebben zwakke punten en beschermen klokkenluiders niet tegen vergelding en ander onrecht. Met de komst van de EU-richtlijn inzake klokkenluidersbescherming, die eind 2021 door EU-lidstaten moet zijn omgezet in nationale wetgeving, moet dit verholpen worden. De richtlijn is bedoeld om ervoor te zorgen dat toekomstige klokkenluiders niet worden geschaad als ze de waarheid aan het licht brengen, door bedrijven, openbare instellingen en autoriteiten te verplichten een hoog niveau van bescherming en veilige meldkanalen te bieden aan potentiële melders.

Omzetting van de EU-klokkenluidersrichtlijn: een verplichting én een kans

Robuuste wetgeving is van vitaal belang om klokkenluiders te beschermen en ervoor te zorgen dat meldingen van misstanden worden opgepakt. In 2019 heeft de Europese Unie een richtlijn inzake klokkenluidersbescherming aangenomen. 27 EU-lidstaten hebben tot 17 december 2021 de tijd om aan de eisen uit de richtlijn te voldoen door deze in nationale wetgeving om te zetten. De richtlijn bevat veel baanbrekende bepalingen die, indien correct uitgevoerd, zwakke punten zullen verbeteren en belangrijke leemtes in de bescherming in de meeste EU-landen zullen opvullen.

Minimale, vertraagde of zelfs onjuiste implementatie van de richtlijn kan klokkenluiders verder in gevaar brengen en ontmoedigen om zich uit te spreken tegen misstanden. Goede, heldere en sluitende wetgeving is dus een absolute voorwaarde om fraude en corruptie tegen te gaan. Om ervoor te zorgen dat regeringen de bescherming van klokkenluiders serieus nemen, houden Transparency International en het Whistleblowing International Network het omzettingsproces in alle 27 lidstaten nauwlettend in de gaten, en publiceren ze vandaag een verslag over de voortgang van één jaar en twee maanden in het tijdsbestek van twee jaar.

De meeste EU-lidstaten lopen achter

In bijna alle landen in de EU, ook in Nederland, ontbreekt effectieve wetgeving ter bescherming van klokkenluiders nog, waardoor veel (vermoedens van) misstanden niet worden gemeld, klokkenluiders nog te vaak met lege handen staan en het vertrouwen van mensen in de rechtsstaat en democratie verder onder druk komt te staan. Na één jaar en twee maanden en met 10 maanden tot de deadline was tweederde (18) van de lidstaten op 17 februari 2021 nog niet begonnen of had minimale vooruitgang geboekt bij de implementatie van de richtlijn. Het is onzeker of er überhaupt EU-lidstaten zijn die de deadline zullen halen en omzetting van de richtlijn voor 17 december hebben voltooid.

Dit gebrek aan urgentie is zorgwekkend. Corruptie en andere ernstige schade aan het publiek die tijdens de pandemie aan het licht zijn gekomen, en de enorme bedragen aan hulpgelden die op het spel staan, zouden de EU-lidstaten tot onmiddellijke actie moeten aansporen. Helaas lijken ze het tegenovergestelde te hebben gedaan. Hoewel het begrijpelijk is dat regeringen momenteel aanzienlijke middelen besteden aan de aanpak van COVID-19, is het een vergissing om te denken dat het implementeren van klokkenluiderswetgeving geen hoge prioriteit heeft tijdens een noodsituatie op het gebied van gezondheid. Het doel van dergelijke wetgeving is om de handhaving van de wet en het beleid te verbeteren, waardoor verlies of schade wordt voorkomen en de rechtsstaat wordt gehandhaafd. Kritieke tijden, zoals we die nu doormaken, vergroten die behoefte alleen maar.

Met nog minder dan negen maanden tot de deadline, moeten alle EU-lidstaten hun inspanningen opvoeren. Een gevoel van urgentie mag echter niet betekenen dat regeringen zich door gebrekkige wetgeving haasten om de deadline te halen, belangrijke stappen overslaan en belanghebbenden negeren. Kwaliteit moet altijd voor snelheid gaan.

Een gemiste kans om klokkenluiders te beschermen?

Het is zorgwekkend dat veel landen de aanbeveling van de Europese Commissie en klokkenluidersdeskundigen niet volledig omarmen en de gelegenheid aangrijpen om alomvattende en samenhangende wetgeving aan te nemen. Tsjechië, Denemarken en Zweden verdienen lof omdat ze voor en breed toepassingsgebied hebben gekozen, maar voldoen nog steeds niet aan de best practices bij het definiëren van wat klokkenluiders veilig kunnen melden. Estland en Letland lopen in dat opzicht voorop door tot dusver te kiezen voor wetgeving die een brede en coherente reikwijdte van klokkenluidermeldingen bestrijkt. In andere landen, zoals Duitsland en Finland, vinden serieuze debatten plaats over de reikwijdte.

Hoe doet Nederland het?

Nederland beschikt over een wettelijk kader voor de bescherming van klokkenluiders sinds de Wet Huis voor Klokkenluiders in 2016 werd aangenomen. Het is vrij geavanceerde wetgeving, maar de moeizame uitvoering ervan heeft belangrijke tekortkomingen aan het licht gebracht. De omzetting van de EU-klokkenluidersrichtlijn zou de uitgelezen kans moeten zijn om die tekortkomingen aan te pakken.

Helaas is er een nodeloos complex wetsvoorstel ter implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn ter consultatie gebracht waarvan het maar zeer de vraag is of de bescherming van klokkenluiders hiermee vooruit gaat. Het wetsvoorstel voorziet merkwaardig genoeg in parallelle meldprocedures met verschillende beschermingsniveaus maar ook met verschillende procedures en verplichtingen. De grootste kritiekpunten van TI-NL op het wetsvoorstel zijn de twee verschillende definities én de twee verschillende meldregimes, één voor inbreuken op Unierecht (zoals de EU-klokkenluidersrichtlijn voorschrijft) en één voor definities van vermoedens van misstanden (zoals we die kennen in de huidige Wet Huis voor klokkenluiders). Het voorgestelde hybride systeem creëert rechtsonzekerheid omdat het moeilijk is om te achterhalen of een schending een inbreuk op het Unierecht is en/of een vermoeden van een misstand is naar nationaal recht.

TI-NL heeft daarom bij de consultatie van het wetsvoorstel gepleit voor één enkele ruime definitie van een misstand waarbij veel meer meldingen worden beschermd, ook schendingen van gedragsregels en dreigingen van misstanden. Daarnaast heeft TI-NL kritiek geleverd op het voorstel om zowel intern als extern twee meldkanalen te implementeren, met verschillende beschermingsniveaus maar ook met verschillende procedures en verplichtingen. In beide gevallen betekent het dat men moet weten of er melding wordt gemaakt van een inbreuk op Unierecht of Nederlands recht. Dit brengt complexiteit, mogelijke ongelijkheid en rechtsonzekerheid met zich mee voor alle betrokken partijen: werknemers, bedrijven, overheidswerkgevers, maar ook de autoriteiten die de meldingen van klokkenluiders behandelen.

Felle kritiek leidt tot belangrijke aanpassing

Uit een recent consultatieverslag blijkt dat onder druk van massale kritiek één belangrijk punt is aangepast: intern zal tóch worden gekozen voor één meldregime voor zowel inbreuken op Unierecht als (vermoedens van) misstanden naar Nederlands recht. Dat is een belangrijke overwinning voor TI-NL. Tegelijkertijd vraagt TI-NL zich af waarom de wetgever wel stug blijft vasthouden aan de externe parallelle meldregimes en het voeren van een dubbele definitie: de definitie van een inbreuk op Unierecht zoals in de EU-klokkenluidersrichtlijn en de definitie van een vermoeden van een misstand naar Nederlands recht.

De EU heeft een baanbrekende richtlijn aangenomen om klokkenluiders in heel Europa te beschermen. Dit is voor Nederland dé uitgelezen kans om de huidige hiaten en tekortkomingen in de Wet Huis voor klokkenluiders te repareren. De ware toewijding van de Nederlandse regering om klokkenluiders te beschermen wordt nu op de proef gesteld. Het wetsvoorstel ter implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn was uitermate teleurstellend in haar minimalistische en nodeloos complexe aanpak maar het is nog niet te laat om deze kans klokkenluiders beter te beschermen en daarmee meer ruimte te creëren misstanden aan te kaarten, met beide handen aan te grijpen.