De Tweede Kamer vraagt al zeven jaar om een lobbyparagraaf bij wetgeving. Bij de bespreking van het regeerakkoord door Mark Rutte in 2022 kwam het onderwerp weer bovendrijven door een interruptie van Volt. Rutte bleek niet op de hoogte van het bestaan van een lobbyparagraaf, dat horende dook TI-NL de archieven in. Hoelang zijn we al bezig met het verkrijgen van openheid? TI-NL analyseerde alle stukken die sinds 2013 gepubliceerd zijn over de lobbyparagraaf op de Tweede Kamer website. Uit de analyse blijkt dat moties voor de lobbyparagraaf structureel slecht worden omgezet in beleid.   

In 2016 introduceerden PvdA Kamerleden Lea Bouwmeester en Astrid Oosenbrug de initiatiefnota Lobby in Daglicht. Het was een heldere analyse van het Nederlandse lobbylandschap met zestien concrete aanbevelingen om het te reguleren. Daaronder het voorstel voor een lobbyparagraaf. “Om te zien welke belangen er zijn gewogen”, zo stelde de nota. Het vormde het startschot van een levendige discussie in de Tweede Kamer over de invloed van lobby op het beleid. Een onderwerp dat destijds sterk leefde in het publieke debat door de Coco-affaire en dankzij de rubriek Lobbyland, van het gelijknamige boek van Ariejan Korteweg en Eline Huisman, in de Volkskrant. 

TI-NL keek naar alle vermeldingen van het woord “lobbyparagraaf” in de Tweede Kamer. Uit de analyse van de stukken blijkt dat het voorstel op kousenvoeten uit het publieke debat is verdwenen. Tot voorkort had  niemand het meer over een lobbyparagraaf en hoe het kan bijdragen aan transparantie. Een groot gemis in het collectieve geheugen, want het kan erg waardevol zijn om te weten wie er meepraat in de besluitvorming.   

Waarom de lobbyparagraaf belangrijk is 

Wie praat er mee over wetgeving en bij beleidsvorming en wat was hun inbreng? Dat is de centrale vraag die een lobbyparagraaf (ook wel legislative footprint genoemd) wil beantwoorden. De paragraaf is een uitputtend overzicht van alle belangenbehartigers die invloed hebben uitgeoefend op een stuk wetgeving, welke externe inbreng is ontvangen en meegenomen. Mits goed uitgevoerd verstrekt de paragraaf informatie over wiens belang er gediend wordt. Zo geeft het een beeld van de spelende belangen in de maatschappij en kan het weergeven of er een gelijk speelveld is gegarandeerd. Dat helpt Kamerleden, journalisten en het maatschappelijk middenveld in hun controlerende taak. Die tegenmacht is noodzakelijk in een democratie. Bij wetgeving spelen er een veelheid van belangen en het is soms lastig te overzien of er sprake is van oneigenlijke beïnvloeding (door bijvoorbeeld lobbyisten). Het invoeren van een lobbyparagraaf bleek in de praktijk echter nog niet zo makkelijk.   

Hoe het voorstel sneuvelde 

De motie voor een lobbyparagraaf wordt op 1 maart 2016 ingediend door Henk van Gerven (SP) en Lea Bouwmeester (PvdA) bij behandeling van de initiatiefnota. De twee Kamerleden vragen de regering om een lobbyparagraaf in te voeren, Echter niet om dit wettelijk te verankeren. Dit is in tegenstelling tot de motie die van Gerven die week eerder zelf indiende op 18 februari zelfstandig indiende. Het blijkt een cruciaal verschil te zijn. Uit de stukken blijkt dat het kabinet hierdoor ruimte krijgt om hun eigen weg te gaan.     

De VVD’er Henk Kamp, toenmalig minister van Economische Zaken (EZK), komt snel met een reactie en levert daarmee het openingssalvo. In zijn reactie minister rept met geen woord over wettelijke verankering en verschaft een pover voorstel aan de kamer. Volgens de VVD’er is het voldoende om in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan “de onderwerpen” (lees: standpunten van belangenbehartigers) die bij de consultatie aan de orde zijn gekomen, wat de besproken inhoud was en wat hiermee werd gedaan. Ook wordt er in de Wettelijke aanwijzing voor wetgeving opgenomen dat ambtenaren explicieter moeten weergegeven wat er bij de consultatie is ingebracht.  

De invulling van het kabinet ligt met deze interpretatie ver af van de oorspronkelijke intentie van de initiatiefnota. Die gaf aan dat de lobbyparagraaf een “verklaring van invloed wordt, waarin het krachtenveld en bijbehorende belangen weergegeven worden”. De Kamerleden constateren dit dan ook bij de behandeling van het voorstel. Zij zien dat beïnvloeding niet enkel plaatsvindt bij consultaties, maar een ruimer karakter kan hebben. Dat wordt nu niet ondervangen in het voorstel.   

Desondanks blijft Henk Kamp vastberaden in zijn repliek. Hij begrijpt dat invloed verder gaat dan consultaties, maar het is nu eenmaal niet realistisch om ambtenaren te verzoeken al hun contacten te registreren.  

Dat dit niet de essentie is van een lobbyparagraaf, maar dat er vooral gezocht wordt naar balans in de toegang tot de wetgeving en een helder overzicht van spelende belangen, ontgaat de VVD’er. Wel kan hij beloven dat zaken als expertbijeenkomsten en rondetafelgesprekken meegenomen zullen worden, tenzij deze achter gesloten deuren plaatsvinden. In dergelijke gevallen ziet de minister liever een samenvatting in algemene termen.  

De Kamerleden vinden echter niet enkel VVD’ers op hun pad. Ook het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK), onder leiding van Ronald Plasterk (PvdA), komt met een reactie op de gehele initiatiefnota. In de brief vinden de Kamerleden een reeds bekende reflex van het kabinet. BZK legt zich neer bij de interpretatie van EZK en herhalen (soms woordelijk) zijn interpretatie. Of de motie ook daadwerkelijk structureel doorgevoerd wordt en wie daar toezicht op houdt blijft een grote onbekende. Het lijkt het voorlopige eindpunt van het initiatief. 

Een tweede kans 

Bij het notaoverleg, dat in 2017 plaatsvindt, wordt de lobbyparagraaf opnieuw aan de orde gesteld en dienen verschillende Kamerleden opnieuw moties in, zo vragen Kamerleden om meer transparantie in besluitvormingsprocessen. Het is al in dit overleg dat Ronald van Raak (SP) constateert dat er weinig uitvoering wordt gegeven aan de motie uit 2016. Nieuwe actie lijkt dus vereist.  

Linda Voortman (GroenLinks) en Jeroen Recourt (PvdA) dienen drie voorstellen in met betrekking tot een lobbyparagraaf. Opmerkelijk is dat de eerste motie opnieuw vraagt om een lobbyparagraaf in te stellen. De tweede motie poogt meer mensen te betrekken bij het wetgevingsproces. Er dient een impactanalyse gemaakt te worden op basis waarvan de overheid een brede groep mensen consulteert. Als laatste dienen zij een motie in voor een Rijksbrede analyse van de contacten met belangenbehartigers met daarbij een grondig advies. Alle moties worden aangenomen. 

Er valt een stilte 

Daarna blijft het stil. In 2019 en begin 2020 valt het woord “lobbyparagraaf” incidenteel in het parlement. Opvallend is dat het ministerie van Financiën en EZK er op enig moment beroep op doen. Dit is echter niet in referentie tot het belang van het stuk of ter bespreking van de inhoud of totstandkoming van wetgeving. De ministeries proberen desgevraagd aan te tonen dat zij wel degelijk bezig zijn met transparantie en verantwoording.    

Na 2020 komt de lobbyparagraaf eigenlijk niet meer ter sprake. Pas in 2022 komt het weer aan bod, wanneer de partij Volt het onderwerp agendeert bij de bespreking van het regeerakkoord. Zeer belangrijk want het kabinet Rutte-4 verdeelt veel nieuwe fondsen. Fondsen die, zoals bleek uit onderzoek van Follow the Money (FTM), al voorgekookt worden. Uit zijn reactie bleek Mark Rutte niet op de hoogte van de lobbyparagraaf. In de tweede termijn, waarin hij terugkomt op de vragen, refereert hij naar de lijn van het vorige kabinet. In reactie hierop dient Volt samen met Groep Omtzigt een motie in om de lobbyparagraaf alsnog in te voeren. Het valt te bezien of het kabinet tot nieuwe inzichten zal komen.   

Transparantie geen prioriteit 

Het is namelijk niet de enige maatregel tot meer transparantie die pover wordt uitgevoerd. De aanbevelingen uit Lobby in Daglicht worden structureel slecht uitgevoerd. Zo bleek ook recent uit het onderzoek van de Open State Foundation dat agenda’s van bewindspersonen nog steeds niet volledig worden gepubliceerd. En dat terwijl Joost Sneller (D66) en Laura Bromet (GroenLinks) hier in 2021 nogmaals uitdrukkelijk om hadden gevraagd. Ook het reguleren van de draaideur kwam pas recent weer op de agenda na het schrijnende draaideurincident van Cora van Nieuwenhuizen. De afschaffing van de lobbypas, al in 2016 voorgesteld, werd pas op initiatief van oud-Kamervoorzitter Khadija Arib afgeschaft. Incidentenpolitiek lijkt het integriteitsbeleid van de overheid te bepalen.   

Dit terwijl de overheid integriteit in een overkoepelende strategie dient aan te pakken. Dat adviseert GRECO, de anti-corruptiewaakhond van de Raad van Europa, al jaren. In het meest recent rapport uit 2021 concluderen zij dat Nederland nog geen enkele aanbeveling met betrekking tot politieke integriteit voldoende heeft uitgevoerd. Of er wat mee gaat gebeuren valt te betwijfelen. Uit deze analyse valt in ieder geval weinigpositiefs te concluderen. De regering traineert al sinds 2015 de invoering van de lobbyparagraaf. Het initiatief wordt summier ingevoerd en moties over het onderwerp aan de kant geschoven. Dit terwijl de Tweede Kamer duidelijk een andere intentie had. Het is belangrijk dat ook de motie uit 2016 zo snel mogelijk uitgevoerd wordt en wettelijk verankering krijgt, zodat Nederlanders kunnen zien wie en met welke argumenten het beleid beïnvloedt.  

Verantwoording 

Voor dit artikel onderzocht TI-NL alle referenties aan het woord “lobbyparagraaf” op www.Tweedekamer.nl. Dit leverde 68 resultaten op, waar vervolgens elke referentie naar het concept is geanalyseerd en een tijdlijn is opgesteld. De bovenstaande analyse vormt onderdeel van het project Lifting the lid on Lobbying, een vijfjaarlijkse analyse van de lobbywetgeving.

Een concrete beperking van deze onderzoeksmethode is dat er mogelijk gebruik gemaakt wordt van de lobbyparagraaf zoals deze is geïnterpreteerd door het kabinet. Dat wil zeggen: in de memorie van toelichting. Deze analyse is uitdrukkelijk geen analyse van het gebruik van de lobbyparagraaf. Wij onderzoeken de interpretatie van het concept, en de mate waarin het aan bod kwam in de Tweede Kamer.  

Meer weten? 

Luister de informatieve podcast “In de lobby” van Public Matters. Zoals hierboven aan gerefereerd spreekt in aflevering 12 Lea Bouwmeester over haar initiatiefnota.