Amsterdam, 28 mei 2024 – Naast de welbekende derde dinsdag in september, waarop de regering de Rijksbegroting en Miljoenennota presenteert, is ook de derde woensdag in mei een dag die niet vergeten mag worden. Op deze ‘Verantwoordingsdag’ legt de regering namelijk verantwoording af over de financiën en het gevoerde beleid van het jaar ervoor. Ook brengt de Algemene Rekenkamer op deze dag jaarlijks de resultaten van haar verantwoordingsonderzoek uit. Dit jaar luidt de ondertitel van dat rapport: ‘weinig zicht op resultaten inzet extra geld.’ Zo constateert de Rekenkamer dat er hardnekkige onvolkomenheden zijn op het gebied van het inkoopbeheer van de overheid. Daarbij knelt de praktijk vaak met de bestaande aanbestedingswetgeving. Een proces dat, wanneer het niet volgens de regels verloopt, onder meer ruimte laat voor vriendjespolitiek.

Het juist toepassen van de aanbestedingswetgeving past binnen het kader van goed financieel beheer door de overheid. Volgens de Algemene Rekenkamer (AR) betekent goed financieel beheer: ‘dat het geld volgens de wet- en regelgeving wordt uitgegeven en dat achteraf goed wordt verantwoord waar het geld aan is besteed.‘ Wanneer wet- en regelgeving niet of slecht gevolgd worden, en het lastig is om vast te stellen waar het geld aan is besteed, ontstaat er risico op vriendjespolitiek, producten en diensten die niet aan de behoefte voldoen en (te) hoge marges. Aangezien het om publiek geld gaat is het daarom van groot belang dat de overheid aan goed financieel beheer doet. In dat licht zijn de ‘hardnekkige onvolkomenheden‘ die de AR constateert in het inkoopbeheer van de overheid zorgelijk te noemen.

Aanbestedingswetgeving is té complex

Waar de schoen wringt is dat de complexiteit van de Aanbestedingswet, welke doorspekt is van uitzonderingsgronden, voor onduidelijkheid zorgt. De Rekenkamer stelt dat fouten bij aanbestedingen  veelal voorkomen waar specifieke kennis en deskundigheid nodig zijn. Die kennis en deskundigheid zijn dan weer vooral van belang bij het correct toepassen van de uitzonderingen in de wet- en regelgeving.

Zo kent het ministerie van Defensie in 2023 ruim 108 miljoen euro aan onrechtmatige aanbestedingen. Bij dwingende spoed mag de minister onder strikte voorwaarden een opdracht direct gunnen aan een leverancier. Maar in veel gevallen wijkt het ministerie daarbij af van de uitzonderingsbepalingen, wat mogelijk is als er sprake is van een ‘onontkoombare noodzaak’. Dit gebeurde bij het ministerie van Defensie in 2023 maar liefst 32 keer.

Ook ziet de AR veel onrechtmatigheden bij het tussentijds wijzigen van contracten (bijv. voor grote infrastructuurprojecten), waar deze soms 8 tot 10 jaar doorlopen. Ministeries starten vaak té laat met een nieuwe aanbesteding. In zo’n geval is een verlenging- of overbruggingsovereenkomst nodig om de oude, verlopen overeenkomst te verlengen. Zo gaat het bij Rijkswaterstaat in 2023 om 134 miljoen euro aan dergelijke onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten.

Daarnaast is het bij inkopen soms geheel onduidelijk of de goederen en diensten ook daadwerkelijk zijn geleverd. Dit komt omdat ministeries niet altijd controleren of de goederen en diensten op de factuur al geleverd zijn, voor deze goedgekeurd wordt. Op basis van het bovenstaande bestempelt de Rekenkamer de onvolkomenheden bij het inkoopbeheer van de overheid als hardnekkig. 

Ministerie van VWS zet stappen vooruit

Het ministerie van VWS is de afgelopen jaren het grootste punt van zorg en kritiek voor de Algemene Rekenkamer. In 2021 tekende de Rekenkamer al bezwaar aan vanwege ernstige tekortkomingen in het financieel beheer van het ministerie. In 2022 constateerde de Rekenkamer verbetering. Maar met €4.1 miljard van de aangegane verplichtingen, en bijna €2 miljard aan uitgaven, die onrechtmatig of onzeker was, bestempelde de AR de situatie nog steeds als zorgelijk. Structurele fouten bij het toepassen van de Aanbestedingswet leidden daarbij tot €2 miljard aan fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van uitgaven door het ministerie.

Een lichtend voorbeeld van hoe het mis kan gaan wanneer de aanbestedingsregels niet juist toegepast worden is de mondkapjesdeal tussen VWS en Sywert van Lienden. Bij uitgaven hoger dan 140 duizend euro is de overheid namelijk in principe verplicht de inkoop Europees aan te besteden. De mondkapjesdeal besloeg meer dan 100 miljoen euro, maar werd ‘onderhands’ gegund, het ministerie beriep zich hierbij op een uitzonderingsgrond. Het volgen van de aanbestedingswetgeving, zonder gebruikt te maken van uitzonderingsbepalingen, had volgens Follow the Money (FTM) dan ook kunnen voorkomen dat de deal in deze vorm tot stand was gekomen, en dat miljoenen aan publiek geld werd verspild.

Ander onderzoek van FTM laat zien dat de (private) Stichting Open Nederland in 2021 ruim 925 miljoen euro kreeg om sneltestlocaties te bekostigen. Hoe dat geldt besteedt werd liet het ministerie volledig over aan de stichting. ‘Deze constructie was hoogst ongebruikelijk, niet transparant en toezicht op de besteding van het geld ontbrak,’ zo stelt Follow the Money.

Desalniettemin constateert de AR dit jaar dat er een kentering lijkt te zijn gekomen in het financieel beheer van VWS. Waar de Rekenkamer vorig jaar nog zeer kritisch was op het ministerie, is die ernstige onvolkomenheid deels opgelost, en nu verandert in een onvolkomenheid. Dit houdt in dat de AR nog steeds vindt dat er tekortkomingen zijn in de dienstverlening en de uitvoering van werkzaamheden, maar ze bestempelt deze niet langer als groot of hardnekkig.

Hoe aanbestedingswetgeving beter kan functioneren

In haar rapport komt de Rekenkamer tot vier punten waarop het Rijk tekortschiet in haar inkoopbeheer. Ten eerste is de aanbestedingswetgeving, zoals het bovenstaande laat zien, té complex. De AR pleit in haar rapport daarom dan ook voor vereenvoudiging van de wet- en regelgeving. Dit zal moeten gebeuren binnen de grenzen van de regelgeving vanuit de EU. Dat is noodzakelijk aangezien de aanbestedingswetgeving raakt aan de de Europese interne markt, één van de exclusieve competenties van de Europese Commissie. Zo is ook de huidige Aanbestedingswet de omzetting van Europese richtlijnen.

Daarnaast is de AR ook kritisch op de manier waarop het Rijk omgaat met de uitzonderingsgronden: ”Ministeries moeten transparant handelen en de gemaakte keuzes motiveren en vastleggen. Dit voorkomt rechtszaken en onrechtmatigheden.” In de huidige situatie onderbouwen ministeries vaak helemaal niet waarom er is afgeweken van de regels. Dit bemoeilijkt de ex post controle en verantwoording over de gemaakte keuzes aanzienlijk.

Verder stelt de Rekenkamer dat de beheersing van het inkoopproces van de ministeries beter kan en dat de ondersteunende systemen niet altijd voldoen. Dit proces is aan vernieuwing toe. De laatste, aansluitende aanbeveling richt zich daarbij op het ministerie van BZK. Volgens de Rekenkamer zijn verschillende ministeries ondertussen afzonderlijk begonnen aan het ontwikkelen van nieuwe inkoopsystemen. Het ministerie van BZK zou hier volgens de AR een centrale regierol op moeten pakken.

Fundamenteel uitgangspunt van de rechtsstaat

In 2021 stelde hoogleraar aanbestedingsrecht Elisabetta Manunza (verbonden aan de Universiteit Utrecht) in een interview met Follow the Money dat: ”Aanbestedingsregels behoren tot de kern van het democratisch proces. Ze bevorderen transparantie en gelijkheid. Ze dwingen tot het nemen van proportionele beslissingen en gaan discriminatie tegen.” Ook de Rekenkamer benadrukt dat de regels beogen dat verschillende partijen dezelfde kansen hebben om een opdracht voor de overheid te kunnen uitvoeren. Zo maken ze concurrentie mogelijk, met als doel dat de overheid niet te veel betaalt.

Eén gevolg van de fouten die het Rijk maakt bij aanbestedingen is dat de deur op een kier wordt gezet voor vriendjespolitiek. De conclusie dat er hardnekkige onvolkomenheden bestaan in het inkoopbeheer van het Rijk mag dan ook met recht een zorgelijke constatering heten. Met die gedachte in het achterhoofd verdient Verantwoordingsdag misschien meer aandacht dan het nu krijgt. Want weten wat de regering wil gaan doen is relevant, maar controle op de financiën en het gevoerde beleid brengt aan het licht waar het Rijk belangrijke steken laat vallen. Zet daarom vanaf nu niet alleen de derde dinsdag in september, maar ook de derde woensdag in mei in uw agenda.

Wil jij TI-NL ondersteunen in haar strijd voor klokkenluidersbescherming, politieke integriteit en een samenleving vrij van corruptie? Word dan lid, of steun ons via een donatie: