Amsterdam, 9 mei 2024 – De afgelopen jaren is de politieke roep voor een verplicht lobbyregister steeds harder gaan klinken. Zo roept GRECO, de anti-corruptiewaakhond van de Raad van Europa, Nederland op tot meer transparantie over de contacten tussen lobbyisten en de overheid. Ook binnen Nederland klinkt eenzelfde geluid, met een Tweede Kamer die meermaals kenbaar maakte de noodzaak ervan in te zien. Het demissionaire kabinet heeft het invoeren van een lobbyregister in de afgelopen periode echter voor zich uitgeschoven. Er wordt onder meer gewezen op de problemen met het functioneren van lobbyregisters in het buitenland. Dit artikel kijkt naar die vermeende problemen en beantwoord tien vragen die het invoeren van een verplicht lobbyregister oproept.

In september 2021 dient Laurens Dassen (Volt) een motie in waarin hij oproept tot het invoeren van een verplicht lobbyregister. Ondanks een Kamermeerderheid besluit het kabinet niet over te gaan tot uitvoering. Daarop wordt in januari 2022 een nieuwe motie ingediend door Dassen en Pieter Omtzigt (destijds Groep Omtzigt, nu NSC). Hun oproep luidt: voer de motie Dassen alsnog uit. Na een aanhoudend gebrek aan initiatief vanuit het kabinet presenteren de Kamerleden in 2022 zelf een initiatiefnota. Daarin pleiten zij nogmaals voor het invoeren van een verplicht lobbyregister. Op basis van een onderzoek dat het kabinet laat doen naar het invoeren van een lobbyregister wordt uiteindelijk besloten de moties vooralsnog niet uit te voeren, maar in te zetten op openbare agenda’s en de lobbyparagraaf.

Het moge duidelijk zijn: er bestaat in Den Haag nog geen consensus over de wenselijkheid en de praktische uitvoering van een verplicht lobbyregister. Zo gebruiken Dassen en Omtzigt de wetgeving in de EU, Frankrijk, Ierland en Duitsland als voorbeelden van goed functionerende regulering. Tegenstanders stellen daarentegen dat de huidige Nederlandse lobbyregulering al afdoende openheid biedt. In dit artikel beantwoord Transparency International Nederland (hierna: Transparency) jouw vragen over het lobbyregister: wat is het? Welk doel dient het? En hoe werken lobbyregisters in het buitenland?

1: Waarom is een lobbyregister belangrijk?

Lobbyen (ook wel belangenbehartiging genoemd) is een legitiem onderdeel van het democratische proces. Door de lobby ontvangt de overheid kennis, informatie en signalen van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Bij deze beïnvloeding van beleidsmakers en politici komen echter ook risico’s om de hoek kijken. Zo bestaat er een risico dat mensen oneigenlijke voordelen kunnen behalen, bijvoorbeeld doordat zij meer toegang hebben tot beleidsmakers dan anderen. Excessief lobbyen kan ook leiden tot oneerlijke competitie in de vrije markt, omdat grote marktpartijen de wetgeving naar hun wensen ombuigen. Geen enkel land is immuun voor de risico’s van lobbyen, ook Nederland niet. Zo kwam recent aan het licht dat een kleine groep vermogende families een belastingvoordeel voor zichzelf organiseerde na een intensieve lobbycampagne. Een regel waarvan velen achteraf aangaven dat deze het publieke belang niet diende.

Dit maakt dat verschillende organisaties, zoals GRECO, Nederland al langer oproepen werk te maken van lobbytransparantie en de contacten tussen lobbyisten en de politiek strenger te reguleren. Zij stellen vast dat Nederland in vergelijking met haar buurlanden onvoldoende waarborgen heeft om een open en transparant wetgevingsproces te garanderen.

2: Heeft Nederland niet al een lobbyregister?

Hoewel de roep om een verplicht lobbyregister de indruk kan wekken dat een register hier niet bestaat, heeft Nederland er wel degelijk een. Het gaat hier om het register van de Tweede Kamer, deze wordt beheerd door de griffie en stamt uit 2012. Registratie in het register brengt het voordeel van een toegangspas tot het parlementsgebouw. Slechts drie soorten lobbyisten komen in aanmerking voor het aanvragen van deze toegangspas: medewerkers van public affairs- en public relations kantoren; bureauvertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties/brancheverenigingen/koepels; en vertegenwoordigers van gemeentes en provincies. Op basis van het register van de Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA) weten we dat dit geen compleet beeld geeft van de omvang van Nederlandse lobby. Op het moment van schrijven hebben 70 lobbyisten zich ingeschreven in het lobbyregister van de Tweede Kamer, terwijl bij de BVPA momenteel 642 lobbyisten geregistreerd staan.

Registratie in het Nederlandse register is dan ook geen verplichte voorwaarde om te kunnen lobbyen op het Binnenhof. Het gaat hier alleen om een overzicht van de houders van de toegangspas voor de semi-openbare ruimte in het Kamergebouw. Lobbyisten kunnen buiten deze pas om gewoon een ‘normale’ afspraak maken met bewindspersonen en parlementsleden, zonder zich te registeren. De achtervang voor die beperkte registratie in het register wordt gevormd door de openbare agenda’s van bewindspersonen en de lobbyparagraaf. Parlementsleden hoeven hun agenda niet te openbaren. Al doen Joost Sneller (D66) en Volt (minuut 15:50) dit sinds kort op eigen initiatief wel.

3: Wat is het doel van een lobbyregister?

Het ‘Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging‘ stelt dat de vorm van het lobbyregister een duidelijk doel moet volgen. Dassen en Omtzigt stellen in hun motie voor dat het invoeren van een lobbyregister moet leiden tot het vergroten van transparantie ten aanzien van de totstandkoming van wetgeving. Vanuit deze doelstelling is een ‘register als scheidsrechter‘ passend. Deze vorm kent een verplicht registratiesysteem voor belangenbehartigers waarin achtergrondinformatie over de organisatie wordt opgenomen. Het gaat daarbij om algemene informatie over het bedrijf, de lobbyisten die actief zijn, op welke dossiers gelobbyd wordt, wat de doelstellingen zijn, voor wie gelobbyd wordt, het geld wat wordt uitgegeven aan lobbyactiviteiten en ontvangsten uit subsidies of grote giften. Registratie is daarbij een voorwaarde voor het maken van afspraken met publieke gezagsdragers. Door op deze wijze inzicht te geven in het contact tussen politiek en belangenbehartiger kan een lobbyregister functioneren als verantwoordingsmechanisme.

4: Hoe vult het buitenland een lobbyregister in?

Op dit moment hebben zeven EU-landen een verplicht lobbyregister. Dit artikel richt zich op drie van die registers: die van Duitsland, Frankrijk en Ierland. Het Duitse lobbyregister, ingevoerd in 2021, begint na recente aanscherpingen steeds meer vorm te krijgen. Zo zorgt het register van onze oosterburen voor transparantie rondom de organisaties die lobbyen, hun inbreng in hoofdlijnen op belobbyde dossiers, de financiering van hun activiteiten en welke eventuele derde partijen worden vertegenwoordigd. Ook zijn lobbyisten in Duitsland gebonden aan de naleving van een gedragscode en kan het niet correct aanleveren van informatie leiden tot een maximale boete van €50.000. Het jonge Duitse register is mede interessant omdat in zowel Nederland als Duitsland een ‘Rijnlandse model‘ prevaleert, in Nederland wordt dit ook wel het poldermodel genoemd. De Duitse politiek kent een nauwe verwevenheid tussen de industriële lobby en de overheid. Zo publiceerde Corporate Europe Observatory (CEO) in aanloop naar het Duitse voorzitterschap van de Raad van de EU in 2020 nog een rapport waarin de historische verwevenheid tussen de industriële lobby en de Duitse overheid wordt uitgelicht.

In Frankrijk (ingevoerd in 2018) en Ierland (ingevoerd in 2015) heeft men ondertussen al iets meer ervaring met het lobbyregister. Beide landen kennen een register dat lijkt op het Duitse model. Er zijn echter wel een paar belangrijke verschillen. In Ierland hoeft een organisatie minder achtergrondinformatie aan te leveren, maar worden alle lobbyafspraken met regering en parlement wel gepubliceerd. Frankrijk valt in dat opzicht tussen Duitsland en Ierland in. Het Franse register vraagt meer informatie dan in Ierland nodig is, maar niet in de mate waarin het Duitse register dit doet. De Fransen publiceren daarbij net als Ierland wel de lobbyafspraken met regering en parlement.

5: Hoe ziet dit er in de praktijk uit?

Om concreter te maken wat de registers beschikbaar maken en hoe deze in praktijk functioneren, heeft Transparency een overzicht gemaakt van de lobbyregisters uit het buitenland. Transparency hoopt op deze manier bij te dragen aan het begrip van de registers en lessen die Nederland hier uit kan trekken. Voor de vergelijking is gekeken naar het Duitse, Franse en Ierse registers. Om een goede vergelijking te maken is gezocht naar een bedrijf dat in al deze landen aan belangenbehartiging doet. Google bleek in alle drie de landen actief te zijn. Er is gekeken naar hun lobbyactiviteiten in het jaar 2022.

Duitsland

Het Duitse register biedt een schat aan achtergrondinformatie (waaronder financieel) over de organisatie. Na de recente aanscherping van de wetgeving moet ook inzichtelijk worden op welke specifieke dossiers gelobbyd wordt en wat de doelstellingen zijn op die dossiers. Specifieke contactmomenten tussen Google (lobbyisten) en publieke ambtsdragers worden ook na de aanscherping echter nog niet openbaar in het register. Daarnaast staat voor Google het volgende geregistreerd:

• Brede doel van de organisatie: ‘Het inzichtelijk en toegankelijk maken van informatie.’
• Geregistreerde beleidsterreinen van interesse: 27.
• Geautoriseerde vertegenwoordigers: 2 (inclusief contactgegevens).
• Belangenbehartigers: 21-30 (exclusief contactgegevens).
• Lidmaatschappen andere structuren/organisaties: 26.
• Uitgaven aan lobbyactiviteiten 2022: ongeveer 2.1 miljoen euro.

Frankrijk

Ook het Franse register biedt gedegen achtergrondinformatie. Echter ontbreekt er  t.o.v. het Duitse register het brede doel van de organisatie, de contactgegevens van geautoriseerde vertegenwoordigers en de diepgang in financiële achtergrondinformatie. Anders dan in Duitsland worden concrete lobbyactiviteiten in het Franse register wel geregistreerd. Het lijkt echter vooral te gaan om een algemene ‘kapstok’ waaronder de organisatie lobbyactiviteiten uitvoert. Google registreerde 50 lobbyactiviteiten in 2022. Hierbij zijn het doel, het soort besluit of wetgeving waar de activiteit op gericht is, de activiteiten die onder de kapstok vallen en de categorie publieke ambtsdragers waar de activiteit op gericht is opgenomen. Uit het Franse register wordt echter niet duidelijk wanneer met welke specifieke publieke ambtsdragers gesproken is.

• Geregistreerde beleidsterreinen van interesse: 5.
• Geautoriseerde vertegenwoordigers: 2 (exclusief contactgegevens).
• Medewerkers/belangenbehartigers: 23 (exclusief contactgegevens).
• Andere klanten of opdrachtgevers: 6.
• Lidmaatschappen andere structuren/organisaties: 13.
• Uitgaven aan lobbyactiviteiten 2022: ongeveer 1.8 miljoen euro.

Ierland

• Hoofdactiviteit van de organisatie: ‘Informatietechnologie.’
• Verantwoordelijke persoon: 1 (inclusief contactgegevens).

Het Ierse register biedt op het eerste gezicht de minste achtergrondinformatie over de organisatie. Echter wordt dit gecompenseerd met de informatie die voor elke geregistreerde lobbyactiviteit wordt bijgesloten. Google registreerde 12 lobbyactiviteiten in 2022. Daarin is terug te vinden wat het onderwerp van de activiteit is, op wat voor soort wetgeving of besluitvorming deze gericht is, wat de beoogde doelstelling is, wie de verantwoordelijke belangenbehartiger is, om wat voor soort lobbyactiviteiten het gaat én welke specifieke publieke ambtsdragers belobbyd zijn. Als het gaat om transparantie rond specifieke lobbyactiviteiten lijkt het Ierse register dan ook het meeste transparantie te bieden.

6: Hoe definieer je een lobbyist?

Naast het doel en de invulling van een verplicht lobbyregister is een andere cruciale afweging het vaststellen van de groep die zich zal moeten registreren. In de kabinetsreactie op het rapport Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging stelt demissionair minister Bruins Slot (destijds BZK) dat een strikte definitie van een lobbyist misbruikt kan worden om contacten buiten de verplichtingen van de wet om te faciliteren. Een brede definitie zou daarentegen kunnen leiden tot een onwenselijke drempel voor burgers bij de toegang tot de ambtelijke of politieke top van een ministerie. Door geen definitie van een lobbyist te gebruiken, en dus geen lobbyregister in te voeren, kan om beide nadelen heen genavigeerd worden, volgens Bruins Slot.

Het huidige beleid, waar geen definitie van een lobbyist voor nodig is, wordt door het kabinet dan ook gerechtvaardigd als de gulden middenweg. Met het niet invoeren van een verplicht lobbyregister volgt namelijk ook geen noodzaak voor een definitie van lobbyisten. Het is echter niet onmogelijk om een lobbyist te definiëren, zo laten de voorbeelden uit het buitenland zien. Daarbij is het definiëren van een lobbyist noodzakelijk voor het wettelijk reguleren van lobbyactiviteiten. Dit neemt niet weg dat er binnen een dergelijke aanpak risico’s bestaan. Bij het inrichten van een register moet bijvoorbeeld voorkomen worden dat individuele burgers opgezadeld worden met registratieverplichtingen wanneer zij contact zoeken met de overheid. De ervaring van andere landen met een lobbyregister kan Nederland daarbij laten zien hoe hier mee om te gaan.

Uit het buitenland valt in dat opzicht op te maken dat voor het definiëren van een lobbyist een brede definitie wenselijk is. In het rapport ‘Lobby Transparency Across the EU‘ van Transparency International EU wordt een brede definitie van lobbyist dan ook genoemd als kernprincipe voor het faciliteren van een constructieve rol voor lobbyisten en het beschermen van instituties voor ongepaste invloed. Zo richt de Duitse definitie zich op alle contacten die direct of indirect gericht zijn op het beïnvloeden van de beleidsbepaling en besluitvorming van zowel de uitvoerende als de wetgevende macht. Lobbyisten zijn vervolgens de natuurlijke of legale personen, samenwerkingsverbanden en alle andere vormen van collectieve organisatie, die deze activiteiten uitvoeren of  laten uitvoeren. In totaal staan 6.168 organisaties geregistreerd in het Duitse register.

In Ierland moet iemand zich registeren wanneer er direct of indirect contact plaatsvindt met een publieke ambtsdrager aangaande beleids- en wetgevingskwesties, alsmede de toekenning van een subsidie, lening of contract waarmee publiek geld gemoeid is. Registratie is vervolgens verplicht voor organisaties met meer dan tien medewerkers, of de indirecte vertegenwoordiging daarvan door derden; zoals een lobbykantoor. Dit geldt ook voor vertegenwoordigende en ‘issue-based‘ organisaties waar een betaalde werknemer of (onbetaalde) bestuurder communiceert over de belangen van de gehele organisatie. Het Ierse register kent in totaal 2.581 registraties. In Frankrijk leidt een brede definitie eveneens tot een hoog aantal registraties, te weten: 3.031. Daar kun je zowel als rechtspersoon en als individuele lobbyisten of consultant lobbyist registreren in het lobbyregister. Bekijk voor een heldere uitleg van de Franse lobbydefinitie deze video.

Omtzigt stelde tijdens een commissiedebat al eens voor een brede definitie te nemen, en waar nodig uitzonderingsgronden toe te voegen. Dit gebeurt ook in het buitenland. Zo zijn individuen die hun eigen (niet financieel aanzienlijke) belang vertegenwoordigen in de meeste gevallen geen lobbyist in Ierland, Frankrijk en Duitsland. Daarnaast is alle communicatie rond het verkrijgen van feitelijke overheidsinformatie uitgesloten van registratie. In Duitsland zijn verder ook kerken of andere organisaties gebaseerd op religieuze of filosofische geloofsovertuiging uitgezonderd. Ierland maakt daarnaast een uitzondering voor de activiteiten die vallen onder onderhandelingen met vakbonden.

7: Wie ziet er toe op het register?

Een andere factor van een verplicht lobbyregister met een gedragscode is de verantwoordelijkheid voor naleving en het al dan niet gebruikmaken van een onafhankelijke toezichthouder. Voor een register met verplichte registratie van achtergrondinformatie van de belangenvertegenwoordiger, standpunten en inbreng op belobbyde dossiers, contacten met publieke ambtsdragers en het naleven van een gedragscode geldt een dubbele verantwoordelijkheid volgens Fraussen en Braun. Zo kunnen in een uiterst geval politici ter verantwoording geroepen worden voor een scheve belangenafweging. In het buitenland zijn de belangenvertegenwoordigers gebonden aan een code die professioneel en integer gedrag voorschrijft. In Frankrijk en Ierland bestaan er dan ook onafhankelijke autoriteiten die toezicht houden op de naleving van deze gedragscode, waarbij deze ook sanctiemogelijkheden hebben.

Het Franse register wordt overzien door de ‘Haute Autorité pour la transparence de la vie publique‘ (HATVP). Deze autoriteit kan op eigen initiatief onderzoek doen naar een schending van de gedragscode van het lobbyregister. De schendende partij krijgt vervolgens een formele kennisgeving en wordt gevraagd te reageren op de aantijgingen. Bij nieuwe schendingen in de daaropvolgende drie jaar kan de sanctie in Frankrijk oplopen tot wel €15.000 euro boete of maximaal één jaar gevangenisstraf.

In Ierland wordt toezicht gehouden door de ‘Standards in Public Office Commission‘ (SIPO). Als activiteiten niet tijdig worden geregistreerd kan een boete van €200 euro opgelegd worden. Het niet betalen van deze boete kan dat bedrag laten oplopen tot maximaal €2.500 euro. Dit maximumbedrag geldt ook voor veroordelingen na een kort geding voor het op andere wijze schenden van de gedragscode. In het ergste geval kan in Ierland na een reguliere rechtszaak een gevangenisstraf tot twee jaar worden opgelegd.

8: Voor wie is het nuttig?

Naast het kernprincipe van het geven van inzicht in de totstandkoming van beleid en de daarbij betrokken belangen zijn er belangrijke neveneffecten die het invoeren van zo’n lobbyregister met zich mee kan brengen. Het idee achter het Duitse lobbyregister is hier een mooi voorbeeld van. Na Dieselgate, de Cum-Ex fraude en het lobbyschandaal rond Wirecard werd de verwevenheid tussen overheid en de selecte belangen van de industrie in Duitsland als een gegeven gezien. Door gehoor te geven aan de roep om meer inzicht in de besluitvorming wil de overheid het vertrouwen in haar werkwijze herstellen met het lobbyregister. Daarnaast wordt het register gezien als een hulpmiddel voor de overheid zelf. De uitgebreide achtergrondinformatie over belangenbehartigers en hun standpunten maakt duidelijk wie er aan tafel zit en welke belangen vertegenwoordigd worden. Het is een vorm van actieve openbaarmaking. Zo werkt het register twee kanten op: als instrument ten behoeve van de samenleving en de overheid.

Ook in Ierland wordt benadrukt dat het idee achter het lobbyregister niet is om legitieme lobbyactiviteiten te frustreren. De Ierse wetgeving zorgt er echter wel voor dat deze activiteiten transparant zijn. Net als in Duitsland gaat het hier dus ook om het ‘bijeffect’ van het (her)winnen van vertrouwen in het besluitvormingsproces van de overheid. Omdat deze registers nog relatief nieuw zijn is de impact  nog moeilijk vast te stellen, al kan gesteld worden dat het aantal registraties en opgegeven activiteiten wel als graadmeter kan dienen voor de effectiviteit. Zoals de cijfers uit Duitsland, Ierland en Frankrijk laten zien ligt het aantal geregistreerde lobbyisten in deze landen een aanzienlijk hoger dan in Nederland. Ook wanneer deze relatief worden berekend ten opzichte van het inwonersaantal.

9: Draagt een lobbyregister bij aan een open overheid?

Het lobbyregister is niet het enige hangijzer in de maatschappelijke discussie rond een transparantere overheid in Nederland. Recent deden verschillende organisaties de oproep aan de overheid om de Wet open overheid (Woo) beter te laten functioneren. Zij stellen dat de overheid aanstuurt op beperkte transparantie, en vooral de informatiehuishouding is niet op orde. In een commissiedebat over het functioneren van de Woo stelt Marieke Koekkoek (Volt) dat een deel van de ambtelijke last die de overheid ervaart op voorhand weggenomen kan worden door een correcte omgang met, bijvoorbeeld, de agenda’s van bewindspersonen. Wanneer de overheid openbare data doorzoekbaar maakt door het te uniformeren en indexeren leidt dit tot toegankelijke informatie voor de controlerende taak van de Tweede Kamer, journalisten en het maatschappelijk middenveld. Een lobbyregister kan daamee bijdragen aan de doelstellingen van een open overheid.

10: Is een lobbyregister symboolpolitiek?

Over het invoeren van een lobbyregister wordt nog wel eens gezegd dat het slechts een symbolisch karakter zou hebben. Voor wie die mening deelt: kijk naar de registers in de EU, Duitsland, Ierland of Frankrijk. Binnen die registers is het achterhalen van achtergrondinformatie over organisaties en hun contactmomenten met de overheid aanzienlijk beter geregeld dan in Nederland. GRECO en de Europese commissie roepen Nederland dan ook al langer op om werk te maken van lobbytransparantie en om de contacten tussen lobbyisten en de politiek strenger te reguleren. Als deze roep om strengere regulering bekeken wordt in de context van de concrete invulling die buurlanden daar aan geven, lijkt een verplicht lobbyregister eerder de norm dan de uitzondering te worden. Het toont zich een inhoudelijk instrument dat bijdraagt aan transparantie en verantwoording rond overheidsbeleid.

Meer lezen?

• Internationale standaarden voor lobbyregulering van Transparency International.
• Het ‘Afwegingskader Legitieme Belangenvertegenwoordiging‘ van dr. Fraussen en prof. dr. Braun.
• De briefing ‘Lobby Transparency Across the EU‘ van Transparency International EU.
• Duitse lobyregister.
• Ierse lobbyregister.
• Franse lobbyregister.

Wil jij TI-NL ondersteunen in haar strijd voor klokkenluidersbescherming, politieke integriteit en een samenleving vrij van corruptie? Word dan lid, of steun ons via een donatie: