Amsterdam, 20 januari 2025 – Onderzoekers van de Universiteit Leiden hebben in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderzoek gedaan naar de huidige instrumenten die inzicht moeten geven in de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming. In het rapport ‘Mozaïek van Belangen’ evalueren onderzoekers, Caelesta Braun en Bert Fraussen, de openbare agenda’s van bewindspersonen en de advies- en consultatieparagrafen (lobbyparagrafen) in de memories van toelichting bij wetsvoorstellen. Zij concluderen dat de huidige instrumenten niet de vereiste openheid geven en doen daarom een aanbeveling voor een lobbyregister.
Het rapport is de nieuwste ontwikkeling rond een Nederlands lobbyregister. Al in 2019 deed anti-corruptiewaakhond GRECO de aanbeveling om de regels rond bewindspersonen en hoge ambtenaren met lobbyisten in te stellen. In 2021 diende Laurens Dassen (Volt) een motie in voor de invoering van een lobbyregister, die vervolgens met een ruime meerderheid in de Kamer werd aangenomen. Na het uitblijven van acties door het kabinet dienen Laurens Dassen en Pieter Omtzigt in 2022 nogmaals een motie in, en presenteerden zelfs een initiatiefnota. Braun en Fraussen onderzochten in opdracht van het Ministerie BZK de mogelijkheden voor een lobbyregister. Uiteindelijk besloot het Ministerie in plaats daarvan te kiezen voor alternatieven in de vorm van openbare agenda’s en de lobbyparagraaf.
De agenda’s en de lobbyparagrafen
Lobbyen is een fundamenteel onderdeel van het publieke besluitvormingsproces, maar moet niet leiden tot een ongelijk speelveld of onevenredige beïnvloeding. De overheid moet daarom transparant zijn over hoe beleidskeuzes worden beïnvloed, zodat zij verantwoording kan afleggen over de genomen besluiten. Op basis van wetenschappelijke literatuur hanteren de onderzoekers drie criteria voor het beoordelen van de instrumenten. Ze moeten inzicht geven in de toegang die externen hebben tot beleidsmakers, de beleidsinbreng van externen en, ten slotte, de belangenafweging die beleidsmakers maken.
Openbare agenda’s zijn het meest geschikt om inzicht te geven in de toegang van externen tot beleidsmakers, en daarbij om inzichtelijk te maken wat hun beleidsinbreng is geweest. Ondanks dat de uitvoeringsrichtlijn openbare agenda’s volgens de onderzoekers duidelijk is, en deze zelfs is aangescherpt in 2023, slagen de openbare agenda’s daar beperkt in. Zo zijn er type afspraken die worden uitgezonderd van publicatie, en er bestaan uitzonderingsgronden voor het niet publiceren van afspraken. Daarnaast zijn er agendapunten waarbij externen niet in kaart worden gebracht en de onderwerpsaanduiding te algemeen is. Openbare agenda’s zijn volgens de onderzoekers in de huidige vorm geen effectief instrument om de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming inzichtelijk te maken.
Deze conclusie kon geen verrassing zijn. De Open State Foundation heeft meermaals aangetoond dat de openbare agenda’s niet goed functioneren. Van alle meetings van bewindspersonen uit het vorige kabinet was slechts 12% van de meetings op de juiste manier gepubliceerd. Bij het huidige kabinet is dat slechts 21%.
De advies- en consultatieparagrafen geven volgens Braun en Fraussen inzicht in de formele consultatieperiode, maar niet hoe het eerdere proces met bredere afweging tussen diverse beleidsalternatieven is verlopen. Omdat ze geen inzicht bieden in de informele fasen van het besluitvormingsproces en de externen die daarbij betrokken zijn, blijft er veel onduidelijkheid bestaan. In de huidige vorm zijn het dus ook geen echte lobbyparagrafen. Om dat te bereiken is een uitputtend overzicht van de inbreng nodig en moet de overheid beter bespreken wat het met de inbreng van externen heeft gedaan.
Aanbevelingen: naar een lobbyregister
De onderzoekers stellen dat de openbare agenda’s en de advies- en consultatieparagrafen niet op elkaar aansluiten. Daarnaast geven ze een gefragmenteerd beeld van de betrokkenheid van externen bij publieke besluitvorming. Er moet een specifiekere aanduiding komen van de hoedanigheid waarin externen een afspraak hebben met een bewindspersoon, inclusief hun functie en de organisatie die zij vertegenwoordigen. Ook moet een afspraak een link bevatten naar de relevante wetgeving, beleidsprogramma’s of regeling die besproken worden. Als het aan de onderzoekers ligt, wordt ook de toegang tot het topambtelijke niveau en het parlement transparant gemaakt. Dit is overeenkomstig met de aanbevelingen van de GRECO. De advies- en consultatieparagrafen moeten een concreet overzicht bieden met alle betrokken externen en hun inbreng, en daarbij ook inbreng in een voortraject en afweging weergeven.
Een laatste punt dat de onderzoekers aanstippen is dat het huidige systeem geen inzicht geeft in de organisatiekenmerken of andere relevante achtergrondinformatie van betrokken externen. Een combinatie van openbare agenda’s, advies- en consultatieparagrafen en een nieuw instrument, het transparantieregister (lobbyregister), heeft daarom de voorkeur. Naast dat de publieke agenda’s en advies- en consultatieparagrafen dus niet naar behoren functioneren, bieden ze ook geen goed alternatief voor een lobbyregister. De conclusie van de onderzoekers is in lijn met de standaarden van GRECO. In 2017 stelde de waakhond dat alternatieven voor een lobbyregister dezelfde publieke toegang tot informatie over lobby activiteiten, gelijke toegang en transparantie moeten verschaffen. Transparency International Nederland schreef eerder een artikel waarin alle vragen over het lobbyregister worden beantwoord.
Kabinet aan zet
Na jarenlang getreuzel met alternatieven lijkt het kabinet met de conclusie van de onderzoekers niet meer om het lobbyregister heen te kunnen. De voormalig Minister van Binnenlandse Zaken, Hugo de Jonge, had aangegeven de conclusies van dit rapport zeer serieus te nemen. TI-NL hoopt dat de nieuwe minister Judith van Uitermark dit ook zal doen.
Nederland loopt achter op Frankrijk, Duitsland en de Europese Unie waar wel een verplicht lobbyregister in gebruik is. Het invoeren van lobbyregister is een cruciale stap naar het inzichtelijk maken van de invloed van externen bij publieke besluitvorming. Een lobbyregister zorgt voor transparantie rondom lobbyisten, hun invloed bij totstandkoming van besluitvorming, financiering van hun activiteiten en welke partijen worden vertegenwoordigd. Minister Judith Uitermark heeft aangekondigd dat zij de Tweede Kamer in het eerste kwartaal van 2025 zal informeren over hoe het kabinet de aanbevelingen van de onderzoekers zal uitvoeren.
Wil jij TI-NL ondersteunen in haar strijd voor klokkenluidersbescherming, politieke integriteit en een samenleving vrij van corruptie? Word dan lid, of steun ons via een donatie:
